LEX LATA, DE LEGE FERENDA : LES NOUVEAUX CHANTIERS DU PARLEMENT PANAFRICAIN POUR UN DROIT PARLEMENTAIRE UNITAIRE.

A notre cher Professeur émérite de Droit Constitutionnel Jacques Mariel Zouankeu, à tous nos condisciples.


LEX LATA, DE LEGE FERENDA : LES NOUVEAUX CHANTIERS DU PARLEMENT PANAFRICAIN POUR UN DROIT PARLEMENTAIRE UNITAIRE.

PREMIERE PARTIE 

 

« Les lois sont des commandements. »écrivait  Portalis  dans son  Discours Préliminaire du Code civil. 

Cette perception du droit pur reçut de larges échos chez de grands doctrinaires du droit. On pourrait bien citer le professeur Hans Kelsen, maître de l’école de Vienne,théoricien de la  Phénoménologie du Droit, et « des neutrons législatifs », (Théorie pure du Droit), inspirateur de notre ancien professeur émérite de droit constitutionnel  Jacques  Mariel Zouankeu : «  Une loi qui ne formule que des recommandations n’est pas une loi, mais quelque chose qui est en forme de droit sans constituer une norme juridique. »

Dans un langage plus explicatif,  Marcel Prélot définit la loi comme « l’acte délibéré par le parlement, et promulgué par le Président de la République».   C’est tout le sens, l’intérêt du droit parlementaire, plus inclusif et plus large en ce qu’il  intègre  dans son champ d’actions d’autres catégories de lois comme les lois d’Autorisation, les lois d’Orientation et de Plan, des actes non législatifs comme les Résolutions , les Motions. Ainsi le droit parlementaire, poursuit Prélot,selon le domaine qu’il régit, la nature de ses normes comprend l’ensemble des règles applicables aux assemblées, quelle que soit  la nature de ces règles (constitutionnelles, organiques, législatives ou ressortissant à leur ordre intérieur). Comme nous le verrons dans les objectifs et missions du Parlement Panafricain, objet central de ces réflexions, le droit parlementaire couvre à la fois le droit constitutionnel parlementaire, le droit administratif parlementaire qui concerne le fonctionnement des services, le statut du personnel, le régime des biens, et également un droit financier parlementaire, qui présente une spécificité par rapport aux règles de la comptabilité publique. Dans un autre sens, il se définit comme le droit spécial des assemblées, « l’ensemble des règles écrites ou  coutumières  que suivent les membres des assemblées politiques dans leur comportement individuel ou collectif » (Droit Parlementaire  Pierre Avril  et Jean Gicquel, Domat Droit Public, p174). Le constat est que  les personnes physiques ne sont pas les seuls sujets de droit, en tant que titulaires de droit et débitrices d’obligations. Les Etats sont aussi assujettis à des loisdans une large mesure au sein de leurs espaces communautaires juridiques nationaux respectifs de souveraineté, et même au delà, dans d’autres   universels, régionaux, sous régionaux. Il s’agit  d’accords, traités,  conventions bilatéraux, multilatéraux qui s’imposent à eux. On assiste alors de plus en pluschez les Etats à un   rétrécissement progressif d’une parcelle de leur souveraineté du fait de la primauté de ces lois internationales qui se substituent aux lois nationales, si elles n’ont une force supérieure à ces dernières. Vivons nous  alors l’ère d’un  «  NouvelContrat Social » à l’échelle supra nationale,prolongement normal du « Contrat Social Originel » tel que décrit  par  Jean Jacques Rousseau,? C’est conscients de la seule alternative de survie communedeprendre en compte les aspirations et les préoccupations de leurs peuples face aux nouveaux défis et menaces que des Chefs d’Etats Africains  d’alors  des premières années d’indépendance très tôt, s’étaient regroupés,  à l’image de ceux de pays d’autres contrées pour créer  une   Institution  à l’échelle continentale , le 25 Mai 1963, à Addis-Abeba : l’Organisation de l’Unité Africaine ( OUA). De sa création à nos jours, que de chemin parcouru, que d’institutions d’intégration  mises en place sur ses flancs.

Le Parlement panafricain (PAP) dont le siège se trouve à Johannesburg fait partie des neuf organes proposés dans le Traité de 1991 instituant la Communauté économique africaine (Traité d’Abuja). Comme stipulé à l’article 17 de l’Acte constitutif de l’UA, son objectif, est «d’assurer la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du continent.»

Il est un des organes de l’Union Africaine avec la Conférence des Chefs d’Etat, le Conseil Exécutif, laCour de Justice, la Commission de l’Union Africaine, le Comité des Représentants Permanents (COREP), les Comités techniques spécialisés, le Conseil économique,social et culturel, les Institutions financières.

Les Organes du PAP sont le Bureau composé d’un Président et de quatre Vice-Présidents, les Commissions au nombre de 11 et un Secrétariat. 

Les députés du PAP sont désignés ou élus pour cinq ans par les assemblées législatives de leurs États membres. En vertu du protocole actuel, ils doivent être obligatoirement députés de leurs pays (article 7 du règlement intérieur du parlement Panafricain).

Concernant le mode d’élection de ses membres, le Protocole, en son article 5, prévoit qu’en attendant l’élaboration d’un code pour l’élection au Parlement continental au suffrage universel direct, il doit être déterminé par le Parlement national ou tout autre organe délibérant de chaque Etat membre. 

Le Parlement compte jusqu’à 250  membres députés et sénateurs confondus, représentant les 55 États membres de l’UA qui ont ratifié le Protocole portant création du Parlement (cinq membres par État membre, dont au moins une femme, et la prise en compte de la diversité des opinions politiques représentées dans les parlements ou organes législatifs nationaux). 

 

C’est tout le sens au regard des  enjeux de cet ambitieux et noble chantier de projet  de vastes réformes adoptées par la Conférence de l’Union Africaine, relatif à la réforme institutionnelle de l’Union Africaine. Cette réforme placée sous la direction de l’actuel Président de l’Union Africaine S E   Paul Kagamé, Président de la République du Rwanda, ne pouvait manquer de retenir une attention et un intérêt particuliers à l’endroit des députés du Parlement Panafricain lors de sa session   ordinaire du 7 au 18 mai 2018 à Johannesburg. En effet, le Chef de l’Unité de la Réforme Institutionnelle de l’UA, le professeur  MoukokoMbonjo avait bien exhorté le Parlement Panafricain (PAP), à s’engager plus efficacement dans le processus de réforme institutionnelle et à y apporter une contribution formelle pour examen et insertion au cours des réunions sur la réforme institutionnelle prévues avant le sommet ds Chefs d’Etat en juin,  juillet 2018 à Nouackchott. D’où la décision de la Plénière sous la Présidence de l’Honorable Roger Nkodo de créer par consensus un sous comité chargé de conduire les inter actions et les réflexions du PAP sur le processus de réforme institutionnelle de l’UA et de réfléchir aux réformes internes nécessaires au sein du PAP pour soutenir le projet de réforme   institutionnelle de l’ UA. Les propositions prioritaires  du PAP, prises en compte par la Commission Ad Hoc de Réformes présidée par votre serviteur élu, sont regroupées dans les cinq domaines d’intervention identifiés comme essentiels pour renforcer l’UA et la repositionner  pour mieux servir les populations africaines. Il s’agit du financement de l’Union Africaine  de manière durable avec la pleine appropriation du processus de financement par les Etats membres, de la gestion efficace et efficiente des activités de l’Union Africaine au niveau politique et opérationnel, de l’établissement de liens entre l’Union Africaine et ses citoyens, de la mise en œuvre des principales priorités  et portée continentale et du réalignement des institutions de l’Union Africaine afin de mettre en œuvre ces priorités.

Le Financement de l’Union Africaine de manière durable avec la pleine appropriation du processus de financement par les Etats membres.

Le Financement de l’Union Africaine, de ses organes, notamment le Parlement  constitue une question centrale qui attend encore des réponses aussi bien au niveau de ses origines que de sa mise en œuvre.

Le PAP a toujours émis le souhait de réaffirmer sa compétence et son rôle dans le processus de l’Union. Il n’est pas contesté qu’il revient au bureau la gestion et l’administration du Parlement, d’élaborer son propre projet de budget qu’il soumet à la commission permanente compétente. Mais la curiosité pour ne pas dire la criarde incongruité du Parlement panafricain, une première, à notre connaissance   est que son Président,contrairement   à  ses pairs qui officient dans les parlements nationaux et sous régionaux n’est pas l’ordonnateur des dépenses. Le PAP élabore, examine, adopte son budget, examine et débat aussi du  budgetde l’Union. Ces pouvoirs et attributions sont bien consacrés par l’article 4.g et rappelés par l’article 82 du Règlement Intérieur, et l’article 8.2  du Protocole actuel adopté à  Malabo le 27 juin 2014. Ainsi, un barème des contributions reposant sur la volonté d’atteindre les objectifs  de 100/% du budget opérationnel de l’Union, 75/% du budget –programme avait été établi sur la base d’un système  à plusieurs niveaux en fonction du niveau du PIB du pays concerné ( niveau 1 à 3, selon le niveau du PIB pour déterminer sa capacité de payer)   et un régime des sanctions   contre les Etats non à jour de leurs cotisations  ainsi que les cas d’exonération qui devaient être conjointement examinés. Lors du Sommet de Kigali en 2016, les Etats membres avaient convenu de lever chacun une taxe de 0,2/%sur les importations de certains produits dits « éligibles »pour lever les fonds nécessaires à leur contribution aux différents budgets de l’Organisation. C’est donc à juste raison  que le rapport de l’Unité de Réforme a bien soutenu que la mise en œuvre du pouvoir budgétaire du PAP pourrait bien permettre de promouvoir et de contrôler l’efficacité et la régularité des contributions des Etats membres ainsi que l’adoption des législations nationales qui jouent un rôle déterminant dans le financement de l’Union, dans la prise en charge par eux mêmes dans leurs budgets respectifs de toutes les dépenses occasionnées par les missions des députés panafricains ( déplacements, hébergements, restauration ) Ces  dépenses sont totalement ignorées par les services de la comptabilité et affaires financières de l’Union  qui n’octroie, comble de traitement inégal par rapport aux membres des autres organes de l’Union   aucune indemnité aux parlementaires. Ce qui n’est  guère   le cas pour les autres membres des organes de l’UA, des parlementaires des parlements sous régionaux comme ceux de la CEDEAO, de l’UEMOA. Pourrait on ignorer que les  députés du PAP sont à la disposition  de l’Union et travaillent au nom et pour le compte des 1, 2 milliards d’africains ?  En vertu de l’article 4. f de son Règlement intérieur et l’article   11 du  Protocole de Malabo, les parlementaires panafricain pourraient bien proposer la modification de l’article 10 du dit protocole relatif aux indemnités de mettre à contribution le budget de l’Union Africaine.    Il urge aussi,  au vu de ce qui précède par conséquent,  au nom du droit parlementaire comparé national, supranational, appliqué dans les parlements de la CEDEAO, la   CEMAC, l’Union Européenne de rendre effectif  le pouvoir budgétaire  du Parlement Panafricain. Cette juste mesure est bien conforme à l’article 11(2) du Protocole du PAP de 2001, notamment  en intégrant l’examen du budget du PAP dans l’élaboration du budget de l’UA qui devrait coïncider avec la période de la session du PAP pour lui permettre de jouer son   rôle primordial de contrôle de politique publique. Ce qui n’est pas le cas malheureusement, compte tenu du fort décalage du calendrier budgétaire de l’Union qui précède celui du PAPLe budget total du PAP, au titre de l’exercice 2019 s’élève à 18.510.115 dollars EU, soit une baisse de 7,9% par rapport au budget de 2018 qui se  chiffrait à 19.964.559 dollars EU. C’est le résultat d’une réduction considérable des programmes financés par les partenaires et alloués aux projets. Alors que le budget financé par les Etats membres est passé de 17 millions à 18 millions de dollars EU, soit une augmentation de 6%.

 

Ainsi des mesures urgentes devraient être prises pour relever le budget du PAP et rendre effectif le pouvoir budgétaire et de contrôle du Parlement panafricain, conformément à l’article 11(2) du Protocole du PAP de 2001, en intégrant l’examen du budget par le PAP dans le processus budgétaire de l’UA.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DEUXIEME PARTIE : LA GESTION EFFICIENTE ET EFFICACE DES ACTIVITES DE L’ UNION

 

La gestion efficiente et efficace des activités de l’Union tant au niveau politique qu’opérationnel constitue une grande préoccupation. Le processus de réforme pourrait aboutir à l’examen du Règlement intérieur du PAP et celui des organes directeurs de l’UA. Ce qui pourrait alors rendre opérationnelles  lacollaboration et les interactions institutionnelles ainsi que l’équilibre des pouvoirs entre les organes législatif et exécutif de l’Union africaine. 

Le PAP est l’organe le plus efficace pour bien renouer le lien entre l’Union Africaine et ses citoyens.

Le Parlement panafricain, au départ avait  été conçu comme une plate-forme visant à impliquer les populations de tous les États africains dans les discussions et la prise de décisions sur les problèmes et défis auxquels fait face le continent

En dépit des efforts fournis, force est de constater au niveau de l’élite comme au niveau des citoyens  de base que l’ Union Africaine pêche par défaut de visibilité au niveau   des populations, pour ses missions, ses règles d’organisation et de fonctionnement. En tant qu’organe créé pour assurer une participation effective des populations africaines au développement  et à l’intégration économique du continent (art 17. 1 de l’Acte Constitutif de l’Union Africaine) le PAP semble  être le mieux placé au regard de son mandat pour servir de point d’entrée et d’interface entre l’Union Africaine et ses citoyens et pour promouvoir les programmes et objectifs de l’Union Africaine dans les Etats membres.

Le Parlement pan africain devrait aussi exercer sespleins pouvoirs législatifs. Ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Bâtir une Union africaine digne de ce nom passera par un parlement panafricain doté pleinement de pouvoirs législatifs. Le but ultime du Parlement panafricain est de devenir une institution dotée de pleins pouvoirs législatifs, et dont les membres seront  élus au suffrage universel. En attendant la réalisation de cet objectif, le PAP dispose de pouvoirs consultatifs, de conseil et de contrôle budgétaire au sein de l’Union africaine (UA). Avec ses pouvoirs actuels, le PAP élabore des lois types pour le continent.

En résumé l’objectif à long terme du Parlement Panafricain est de devenir « Une Institution législative continentale avec des pouvoirs pour légiférer, de contrôle sur les autres institutions de l’Union africaine (UA), et de constituer une institution  législative qui incarne la présence et la participation des citoyens du continent Africain. ».

 

L’adoption du nouveau Protocole révisé de Malabo en juin  2014 avait suscité beaucoup d’espoir pour le PAP d’exercer enfin pleinement son pouvoir législatif de représentation et  de contrôle. Quatre années après, la triste réalité est que le Protocole jusqu’ici n’a été signé que par 19 pays et ratifié par 11 sur les 55  que compteaujourd’hui l’Union  Africaine. Il est bon de rappeler que le Protocole n’a besoin qu de la signature et la ratification des 2/3 des Etats membres pour que le PAP puisse  parachever l’intégration et le développement économique en  légiférant sur des domaines fondamentaux comme l’immigration, le libre échange, le changement climatique, la gestion des ressources naturelles, la sécurité alimentaire, la nutrition, la lutte contre le terrorisme. Sauf à méconnaitre les règles gouvernant la mise en œuvre des traités et accords internationaux, l’on ne saurait sérieusement tenir les parlementaires pour responsables de cette situationd’immobilisme . Iest bien admis par  la Constitution de la plupart des Etats de l’Union Africaine, qu’en matière de Traités  Internationaux c’est bien le Président de la République qui négocie les engagements internationaux et non le Parlement (Article 95 de la Constitution du Sénégal). Il s’y ajoute, toujours selon cet article que le Président ratifie ou les approuve éventuellement sur autorisation du Parlement. Nos dirigeants craindraient-ils pour leur souveraineté comme semblent les leur faire croire certains? Cette disposition de la Constitution du Sénégal ( art 96 ) , érigée en règle :« La République du Sénégal peut conclure avec tout Etat africain des accords d’association  ou de communauté comprenant  abandon partiel ou total de souveraineté en vue de réaliser l’unité africaine. » nous invite à répondre par la négative.

 

A l’image de beaucoup d’Institutions Continentales, en Europe avec l’Union Européenne et ailleurs, il existe des ensembles régionaux, sous régionaux, économiques comme le Parlement de la CEDEAO, le Parlement de l’UEMOA, le Parlement de la  CEMAC, Forum Parlementaire des  Etats de  l’Afrique Australe et le Parlement Arabe. Ce dernier   créé après le sommet de la Ligue Arabe de 2001 a la particularité d’être constitué par  22 pays arabes d’Afrique (dix) et d’Asie (12). Il s’agit de l’Algérie, Bahreïn, Comores, Djibouti ,Égypte, Émirats arabes unis, Irak, Jordanie, Koweït,  Liban , Libye, Mauritanie, Maroc, Oman, Palestine Qatar, Arabie saoudite, Somalie, Soudan,  Syrie,  Tunisie, Yémen.  

Ce mode organisationnel est bien prévu par le Parlement Panafricain (Règlement Intérieur, Quinzième Partie. Article 77) qui traite des Relations avec les Parlements Régionaux et Régionaux, Echanges d’informations, contacts et mécanismes réciproques :« 1) Le Parlement travaille en étroite collaboration avec les Parlements des Communautés économiques régionales et les Parlements nationaux ou les autres organes délibérants des Etats membres.  2) Le Parlement peut convoquer des forums consultatifs annuels avec les Parlements nationaux ou autres organes délibérants des Etats membres et des Parlements des Communautés économiques régionales ou pour débattre des questions d’intérêt commun. »

Autoriser le PAP à assumer et à exercer pleinement ses fonctions législatives exigerait en effet d’examiner selon les règles du Droit Parlementaire Administratif la structure et les besoins en personnel du PAP, ainsi que le statut et les conditions de service du personnel et des membres des parlements. Il a été observé que les règles et règlements actuels de l'UA comportent des anomalies pour ce qui concerne les catégories et  traitements correspondant aux grades et échelons du personnel du Parlement panafricain.

 

Au cours des cinq dernières années, le Parlement panafricain a fourni des efforts louables pour identifier les domaines où les lois-types peuvent être élaborées et adoptées afin de favoriser et renforcer l'intégration continentale. Il s’agit  des domaines comme ceux despersonnes vivant avec un handicap,  de la sécurité alimentaire et des changements climatiques et la gestion des ressources naturelles.

Par législation type, on entend une législation uniforme proposée par un organe législatif, pour adoption. L’objectif d’une loi type est d’établir un cadre utile permettant aux organes législatifs d’avoir un certain degré d’uniformité dans leur gouvernance, leur organisation et leur gestion.

 

La mise en œuvre d’un dispositif législatif unitaire devrait bien s’inscrire dans un processus alliant à la fois des exigences de rapidité et sécurité. Elle nous inspire à  réfléchir sur un modèle qui allie   à la fois un  système horizontal   «les   vases communicants » et un système  vertical  « les escaliers ». Ainsi pour  leur élaboration et adoption,  dès lors qu’un projet de loi a été soumis au Parlement Pan africain, il pourrait en premier lieu  être soumis aux membres des  assemblées parlementaires sous régionales des cinq régions de l’Afrique qui auront comme   relais les députés du Parlement panafricain regroupés dans leurs Caucus respectifs : le Parlement de la CEDEAO pour l’Afrique de l’Ouestla CEMAC pour les pays de  l’Afrique centrale, la l’ EALA pour l’Afrique de l’Est, la SADC pour l’Afrique Australe, le Parlement arabe. S’agissant du Parlement arabe, sa particularité est qu’il regroupe à la fois des pays des régions de l’Asie (12) et  de l’Afrique(10).L’équation ainsi  posée est  comment ce parlement pourra régler   des questions relevant  exclusivement de pays membres de l’Union Africaine ? Face à cette équation, on pourrait proposer une solution consistant à créer au sein ou en marge du parlement arabe un organe traitant et  délibérant  de sujets touchant les Etats Africains membres du  parlement arabe  pour débattre et adopter des projets et propositions concernant l’Union Africaine. Les parlementaires  de ces assemblées régionales   pourraient en premier lieu examiner, débattre de ces projets au sein de la ou des commissions parentes, harmoniser leurs vues et positions,  en vue de son adoption sous réserve de respect et de conformité d’engagements inter continentaux (Traités, Accords, Convenions) par leurs assemblées plénières respectives.  Le projet de loi pourrait ensuite être  retourné à la  Conférence des Chefs d’Etat  ou directement au bureau du parlement panafricain qui le transmettra aux commissions compétentes.

Le projet de loi, après adoption par l’Assemblée plénière du parlement panafricain pourrait être soumis au visa de la Conférence des Chefs d’Etat  dans des conditions de quorum, et vote préalablement définis par des textes.

On ne devrait pas occulter que ces lois une fois adoptées,  devront  être appliquées pour le règlement de contentieux et conflits  de différents ordres très complexes, du fait de certains éléments d’extranéité.Nous pourrions relever la question de la nationalité des parties , la loi applicable compte tenu du  lieu du ressort du tribunal devant lequel une affaire contentieuse va être portée  en vertu de la «  lexfori) » , de la loi du lieu  où le contrat a été conclu en vertu de la « lex locicontractus », de la loi du  lieu où le délit a été commis en vertu de la « lex loci delicti ». Ces litiges pourraient être  réglés   à la lumière des règles, usages du Droit International Privé ou Public. Quid alors  de la juridiction compétente ? Les juridictions  sous régionales comme celles de la Cour de Justice de la CEDEAO pour les Etats de la région Afrique de l’Ouest, celles des autres régions de l’Est, du Centre, du Nord et de la région australe pourraient bien connaitre en premier ressort  des contentieux. Les voies de recours seraienalors soumises en dernier ressort à  la compétence de la Cour de Justice de l’Union Africaine.

Lex Lataau vu de ce qui précède, le Parlement panafricain, peine à accomplir ses  fonctions  législatives et de contrôle. En la personne de son Président, l’Honorable Roger Nkodo, il est bien  en phase   avec les recommandations du Président de l’Union Africaine  dans l’édification des nouveaux chantiers  des réformes sur l’organisation, le fonctionnement de l’Union Africaine, en mettant en place un cadre, un   dispositif textuel cohérent  pour l’efficacité dans l’action, l’efficience  dans les résultats. 

 

Le DelegeFerendales différents points de réformes  énumérés ci dessus, devraient être  concrétisés à travers des lois unitaires consolidant. Face aux nombreux défis,   l’Afrique, aujourd’hui est bien à la croisée des chemins. Les peuples d’Afrique s’évertuent à surmonter des difficultés à la fois structurelles et conjoncturelles. Mais c’est seulement autour d’une uneconvergence de vision, d’action et de réaction dans des secteurs vitaux, stratégiques, que les gouvernants africains pourront résoudre les problèmes cruciaux de leurs populations comme   la santé, l’éducation, la sécurité , la grande criminalité, le populisme, le terrorisme et ce tragique flux migratoire d’africains, en majorité  des jeunes victimes des sirènes et mirages des   terres promises, « des Eldorado »Pourtant, rien ne devrait  justifier  ces actes de désespoir suicidairesau sein de notre chère jeunesse .  Car l’Afrique détient aujourd’hui les plus grandes ressources stratégiquesdans le monde in quantifiables, dispose  des sols fertiles, de grands réseaux hydrauliques,   une bonne pluviométrie, un  climat propice, des ressources humaines avec le plus taux de population jeune au monde. Dès lors« One Africa, One Voice » plus qu’un simple slogan, une profession de foi lyrique pourrait bienêtre une heureuse réalité, avec une réelle volonté politique des gouvernants et l’abnégation de leurs peuples.

Maître Djibril War, député à l’Assemblée Nationale

Chef de la Délégation Sénégalaise

au Parlement Panafricain

Président de la  Commission Ad hoc  

des Réformes du Parlement Panafricain

Mardi 15 Janvier 2019
Dakaractu




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