Les fonds spéciaux au Sénégal : à la recherche de fondements juridiques

Depuis le 10 août 2026, l'Assemblée nationale du Sénégal examine en urgence, dans le cadre d'une session extraordinaire, une proposition de loi consacrée au régime juridique des « crédits spéciaux ».Cette actualité admet une interrogation ancienne : les fonds spéciaux, également qualifiés de « fonds secrets » ou « fonds politiques », reposent-ils sur un fondement juridique autonome et identifiable, ou ne constituent-ils que la désignation usuelle d'une pratique administrative tolérée en marge du droit commun des finances publiques ? En effet, ces expressions ne figurent dans aucun texte : ni dans la loi organique relative aux lois de finances, ni dans la directive communautaire.L'enjeu de cette contribution est triple. Sur le plan théorique, elle met à l'épreuve la solidité de la hiérarchie des normes budgétaires, dans un contexte de communautarisation croissante du droit financier public sous l'empire de l'UEMOA. Sur le plan pratique, elle éclaire les zones d'ombre d'une gestion dont le contrôle demeure lacunaire, comme en témoignent les observations répétées de la Cour des Comptes. Sur le plan politique enfin, elle permet de mesurer la portée réelle de la réforme en cours, dont l'issue déterminera durablement le statut de ces crédits particuliers.La difficulté centrale tient à ce que la catégorie des fonds spéciaux ne repose pas sur un texte unique et cohérent, dont l'articulation demeure incertaine. La doctrine universitaire va jusqu'à considérer que les fonds spéciaux ne constituent plus qu'une catégorie sans réalité tangible au sein de l'ordre juridique, vidée de sa substance par deux évolutions convergentes : la disparition de leur support budgétaire propre et celle du chapitre comme unité de vote parlementaire.L’analyse s'attache ainsi à démontrer que le fondement juridique des fonds spéciaux, longtemps diffus et fragmenté, émane de la simple superposition des normes générales des finances publiques sans consécration textuelle autonome (I). Ils font aujourd'hui l'objet d'une tentative de consolidation, soutenue par une initiative parlementaire dont la portée, les modalités et les résistances qu'elle suscite dessinent les contours d'un régime encore en devenir (II).

 

I. Un fondement juridique diffus

 

 

Contrairement à ce que pourrait suggérer leur ancienneté dans la pratique administrative sénégalaise, les fonds spéciaux ne bénéficient d'aucune consécration textuelle propre. Leur existence se déduit, par construction, de l'articulation de normes supérieures qui ne les nomment jamais (A), et complétée par   des actes réglementaires et des pratiques de gestion budgétaire qui, sans leur conférer de statut autonome, leur donnent corps en pratique (B). Il ne s'agit donc pas de rechercher un texte isolé qui organiserait cette catégorie, un tel texte n'existe pas, mais de reconstituer, par lecture combinée de plusieurs textes, le faisceau de règles rendant juridiquement possible l'existence de crédits qui échappent partiellement au droit commun de la dépense publique. Une telle reconstitution, aussi nécessaire soit-elle, fragilise mécaniquement la catégorie qu'elle éclaire : un fondement par déduction n'a jamais la solidité d'un fondement énoncé.

A. Les fondements supra-législatifs

Le point de départ réside dans la répartition constitutionnelle des compétences normatives en matière financière. L'article 67 de la Constitution énumère limitativement le domaine de la loi et renvoie, pour l'exécution et le contrôle des lois de finances, à la loi organique, tandis que l'article 76 fait relever du domaine réglementaire toute matière étrangère à cette énumération. L'article 68 soumet quant à lui le législateur organique au respect des principes à valeur constitutionnelle. Il en résulte qu'une catégorie budgétaire dérogatoire ne pourrait trouver sa source que dans la loi organique relative aux lois de finances, seule habilitée à fixer les principes fondamentaux du régime financier de l'État ou dans un texte réglementaire pris sur ce fondement. Aucune place n'est en principe laissée à une catégorie purement coutumière ou administrative.

Le droit sénégalais s'inscrit dans le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA. La directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, à l'élaboration, à l'adoption, à l'exécution et au contrôle des lois de finances des États membres, et impose une obligation de transposition en droit interne. Le Sénégal s'en est acquitté par la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011, modifiée en 2016, puis abrogée et remplacée par la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020, actuellement en vigueur. Ce texte, entré en application le 1er avril 2020, généralise la budgétisation par programmes et par dotations, encadre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, organise les comptes spéciaux du Trésor et renforce le contrôle de l'Assemblée nationale et de la Cour des Comptes.

C'est précisément dans cette architecture par programmes et dotations que doit être recherché l'éventuel fondement organique des fonds spéciaux. L'article 14 de la loi organique n°2020-07 dispose que les crédits non répartis en programmes le sont en dotations, chacune regroupant un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques. C'est dans cette catégorie que sont classés les crédits alloués aux institutions constitutionnelles, dont la Présidence de la République, pour l'exercice de leurs missions. Les crédits parfois désignés comme « fonds politiques » sont ainsi, en droit positif, rattachés aux dépenses de transferts courants de la dotation présidentielle, sans préciser le nom de « fonds spéciaux ».

Cette absence de dénomination expresse résulte d'un choix délibéré du législateur, communautaire comme national, de proscrire, au nom des principes d'unité, d'universalité et de sincérité budgétaires, toute catégorie de crédits échappant structurellement à l'identification parlementaire. Le fondement juridique des fonds spéciaux est donc, à ce stade, un fondement par défaut : il se déduit de la catégorie générale de la dotation, définie assez largement pour absorber, sans les nommer, des crédits à vocation dérogatoire.Cette architecture doit être complétée par les dispositions relatives aux crédits d'urgence. L'article 23 de la loi organique n°2020-07 permet, en cas d'urgence ou de nécessité impérieuse d'intérêt national, l'ouverture de crédits supplémentaires par des procédures dérogatoires.

L'articulation entre ces deux mécanismes conditionne directement l'intensité du contrôle parlementaire. Lorsque les crédits transitent par la dotation annuelle, ils sont soumis au vote de la loi de finances et à l'examen de la commission des finances, même si ce vote porte sur une masse globalisée ne permettant pas d'isoler la part destinée à des opérations secrètes. Lorsqu'ils empruntent la voie du crédit d'urgence, en revanche, leur ouverture initiale échappe au débat budgétaire annuel et n'est régularisée qu'a posteriori, ce qui inverse la chronologie normale du consentement parlementaire : l'autorisation précède l'engagement de la dépense.

En conséquence, le fondement organique des fonds spéciaux apparaît doublement indirect : il procède, d'une part, de la catégorie générale et non spécifique de la dotation, et, d'autre part, du régime dérogatoire des crédits d'urgence. Dans les deux cas, la loi organique ne consacre pas une catégorie autonome de « fonds spéciaux » ; elle offre seulement un cadre suffisamment souple pour qu'une pratique administrative puisse s’accommoder.

B. Les fondements infra-législatifs

L'insuffisance du niveau organique conduit à rechercher, dans les textes d'application, les éléments complémentaires du régime des fonds spéciaux. Le texte central de ce niveau infra-organique est le décret n°2020-978 du 23 avril 2020 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), qui a abrogé le décret n°2011-1880 du 24 novembre 2011. Ce décret organise le régime de la justification de la dépense publique selon la qualité de l'ordonnateur, la validité de la créance et la certification du service fait.

C'est sur le fondement de son article 118 que l'exécutif revendique la compétence pour aménager, par décret, les modalités d'engagement, de liquidation, d'ordonnancement, de paiement, de justification et de contrôle des dépenses — argument central du Garde des Sceaux dans son amendement à la proposition de loi n°34/2026, selon lequel le pouvoir réglementaire se serait déjà pleinement saisi des modalités d'exécution des crédits spéciaux1. Cette lecture illustre la manière dont le fondement des fonds spéciaux s'est construit historiquement : non par une consécration positive mais par l'occupation progressive, par le pouvoir réglementaire, d'un espace laissé disponible par le silence du législateur organique.

Cette carence trouve un écho dans les observations de la Cour des Comptes, laquelle a relevé, à propos d'un compte de dépôt logé à la Trésorerie générale, que certaines dépenses demeuraient sans justification du fait de la nature particulière des opérations concernées2, tout en rappelant que l'habilitation des ministres des Finances à ouvrir des comptes n'emportait pas licence de manier directement les deniers publics, cette compétence demeurant réservée aux comptables publics.

Ce raisonnement fondé sur l'article 118 du décret appelle une observation critique : si le pouvoir réglementaire tient de ce texte la compétence d'aménager les modalités d'exécution, encore faut-il que le principe même de la dérogation trouve sa source dans un texte de rang supérieur, faute de quoi le pouvoir réglementaire ne se contenterait pas d'aménager des modalités, mais créerait une dérogation de fond aux principes de sincérité et de traçabilité posés par la loi organique elle-même.  Ce point de bascule cristallise aujourd'hui le désaccord entre l'exécutif et la majorité parlementaire.Cette dilution progressive de l’empreinte budgétaire ne doit toutefois pas être confondue avec une disparition de l'objet des fonds spéciaux3.

Un dernier élément mérite d'être relevé : la pratique des comptes de dépôt ouverts auprès d'établissements financiers pour y loger, temporairement, des fonds tirés du Trésor. L'ancien décret n°2011-1880 autorisait, en son article 5, l'ouverture de tels comptes auprès de banques primaires, tandis que son article 6 dispensait les dépenses de certains programmes des exigences ordinaires de justification. Ce mécanisme, révélé par les travaux de la Cour des Comptes sur les gestions 2019 à 2024, a permis la constitution de dépôts à terme dont l'utilisation a, dans plusieurs cas, échappé à tout contrôle véritable, certains virements ayant été effectués vers des tiers sur simple instruction ministérielle, sans lien établi avec l'objet initial du compte.

Ce constat conduit à nuancer l'idée d'un simple vide juridique : il s'agit moins d'une absence totale de règles que d'un empilement de règles générales, comptabilité publique, dotations, comptes de dépôt, crédits d'urgence, dont aucune n'a été spécifiquement conçue pour encadrer des dépenses caractérisées par le secret de leur objet. Le fondement des fonds spéciaux est ainsi, littéralement, un fondement par emprunt.Il ressort de cette analyse combinée un constat sans appel : le fondement juridique des fonds spéciaux n'est ni unique ni exprès. Il procède de la conjonction de catégories générales — dotation, crédits d'urgence, modalités réglementaires de justification — qui, chacune isolément, ignorent la notion même de fonds spéciaux, mais dont la combinaison, doublée d'une pratique administrative constante, a permis l'installation durable d'une catégorie de fait sans statut de droit.

II. Vers une consolidation du fondement juridique des fonds speciaux

Face à ce constat de fragmentation, une initiative parlementaire entend doter les fonds spéciaux, rebaptisés « crédits spéciaux », d'un régime juridique exprès (A), dont la portée ne peut cependant s'apprécier qu'à l'aune des exigences de contrôle et d'équilibre entre transparence démocratique et impératifs de sécurité de l'État (B).

A. La proposition de loi n°34/2026 : objet de la controverse

Le contexte politique de cette réforme mérite d'être rappelé. L'élection présidentielle de 2024 a porté au pouvoir un exécutif dont le programme prévoyait la suppression des fonds dits politiques et leur remplacement par des fonds spéciaux encadrés. Cette promesse s'est heurtée, une fois le pouvoir exercé, à la réalité budgétaire : le budget de la Présidence atteint 204,544 milliards de francs CFA en 2026 (Loi n°2025-19 portant loi de finances pour 2026, p.58), tandis que l'ancien Premier ministre avait lui-même déclaré disposer de 1,770 milliard de francs CFA de fonds politiques à la Primature, chiffres qui légitiment l’encadrement légal et effectif de ces fonds.

C'est dans ce contexte qu'a été déposée, puis déclarée recevable par le Bureau de l'Assemblée nationale les 17 et 23 juillet 2026, la proposition de loi n°34/2026 relative au régime juridique des crédits spéciaux. Son exposé des motifs rappelle que si la gestion des finances publiques repose sur les principes de transparence, de traçabilité et d'autorisation parlementaire, la sécurité nationale impose parfois des dérogations exceptionnelles qu'il convient d'encadrer rigoureusement pour éviter toute confusion entre dépenses de souveraineté et dépenses ordinaires.

Sur le fond, le texte limite l'usage des crédits spéciaux aux seules missions de défense, de sécurité intérieure et extérieure, ainsi qu'aux activités de renseignement, toute autre affectation étant expressément interdite. Sur le plan organique, il opère une dissociation nette entre la mise à disposition des crédits et leur gestion : le président de la République met les crédits à disposition par voie réglementaire, mais n'en est pas le gestionnaire, cette responsabilité étant confiée au Premier ministre et aux ministres compétents, seuls désignés responsables de leur utilisation. Une entrée en vigueur est projetée au 1er janvier 2027.

L'examen de ce texte a immédiatement suscité une controverse constitutionnelle. Le gouvernement, représenté par le Garde des Sceaux, a déposé un premier amendement, puis, le 14 août 2026, un second visant à préciser le champ d'application de la réforme et à y inclure explicitement la Présidence de la République, l'Assemblée nationale et la Primature. Les six amendements gouvernementaux présentés en commission ont toutefois été rejetés par les députés de la majorité, qui ont adopté le texte en commission le 14 août 2026, pour un vote en séance plénière programmé le 19 août 2026.

L'argument juridique central du Garde des Sceaux ranime précisément la question du fondement normatif étudiée précédemment. Selon lui, la rédaction initiale de l'article premier, qui habilitait la loi à déterminer elle-même les règles générales d'exécution et de contrôle de ces crédits4, empiéterait sur le domaine réglementaire tel que délimité par les articles 67 et 76 de la Constitution. Il invoque en outre l'article premier de la loi organique n°2020-07, selon lequel le contenu, l'exécution et le contrôle des crédits budgétaires relèveraient du domaine propre de la loi organique, qu'une loi ordinaire ne saurait réglementer sans excéder sa compétence.Cette controverse illustre à elle seule la thèse de la présente étude : à défaut de fondement organique exprès et autonome, toute tentative de consolidation légale des fonds spéciaux s'expose à une contestation sur le terrain de la hiérarchie des normes. Que l'on retienne ou non l'analyse du Garde des Sceaux, le simple fait qu'elle puisse être sérieusement soutenue démontre que le vide organique relevé antérieurement constitue un obstacle juridique réel, quelle que soit la voie, loi ordinaire, loi organique ou décret, empruntée pour y remédier.

B. Vers un régime juridique équilibré

Au-delà de la question de compétence normative, la consolidation du fondement juridique des fonds spéciaux suppose une réflexion sur les modalités de leur contrôle, où se noue le point d'équilibre entre la confidentialité nécessaire à certaines opérations de sécurité et les principes de transparence, de traçabilité et d'autorisation parlementaire qui gouvernent l'ensemble du droit des finances publiques.

La doctrine met en garde contre une dérive consistant à invoquer l'autonomie financière des institutions constitutionnelles pour justifier l'affectation de leur dotation à des dépenses secrètes, une telle autonomie ne pouvant servir de fondement à cette pratique. Cette mise en garde rejoint le constat de la Cour des Comptes. 

Des pistes de consolidation se dégagent de l'analyse combinée des textes en vigueur, des travaux parlementaires et des propositions doctrinales notamment celle qui consisterait à faire entrer, dans la loi organique elle-même, une définition positive des crédits ou dépenses à caractère secret, ce qui conférerait à cette catégorie l'assise organique qui est aujourd'hui recherchée.

En tout état de cause l’objectif n’est pas de supprimer la confidentialité inhérente à certaines dépenses de souveraineté, au demeurant reconnue par la proposition de loi n°34/2026, qui maintient le secret de la défense nationale, mais de substituer à l'absence totale de contrôle un contrôle circonscrit, exercé par des organes habilités à connaître du secret sans le divulguer.L'amendement gouvernemental du 14 août 2026, en proposant d'inclure explicitement la Présidence, l'Assemblée nationale et la Primature dans le champ d'application de la réforme, témoigne d'une convergence, au moins partielle, entre exécutif et législateur sur la nécessité d'un encadrement élargi, la controverse ne portant, en définitive, que sur le niveau de norme et sur l'étendue exacte du contrôle parlementaire, non sur le principe même d'un encadrement renforcé.

Une mise en perspective comparée éclaire utilement cette question du niveau de norme compétent. Dans plusieurs systèmes juridiques francophones dont le droit sénégalais s'est historiquement inspiré, la catégorie des fonds ou crédits spéciaux a fait l'objet, dès l'origine des lois de finances modernes, d'un encadrement explicite au niveau organique, avec un régime de justification allégé mais non supprimé, contrôlé a posteriori par la juridiction financière au moyen de procédures préservant le secret tout en permettant une vérification de la réalité et de la conformité de la dépense. Cette expérience suggère que la difficulté sénégalaise ne réside pas dans le principe même d'une dérogation aux règles ordinaires, non contesté par aucun acteur du débat, mais dans le défaut d'inscription de cette dérogation dans le texte organique qui, seul, aurait pu lui conférer une assise incontestable dès l'origine.

Le débat sur la nature organique ou ordinaire du texte a également une incidence directe sur l'intensité du contrôle de constitutionnalité : une loi organique est soumise à un contrôle obligatoire avant promulgation, tandis qu'une loi ordinaire n'est déférée au Conseil constitutionnel que sur saisine facultative. La question de la responsabilité des gestionnaires constitue un autre point d'achoppement que la réforme doit nécessairement traiter.

Le droit commun de la comptabilité publique distingue la responsabilité de l'ordonnateur, essentiellement politique et administrative, de celle du comptable public, de nature pécuniaire et susceptible d'engager un débet devant la Cour des Comptes. L'un des apports potentiels de la proposition de loi réside précisément dans l'identification d'un responsable unique de l'utilisation des fonds, le Premier ministre ou le ministre compétent, ce qui devrait permettre de rattacher à une autorité clairement identifiée toute utilisation s'écartant de l'objet légal, alors que le régime antérieur, confondant mise à disposition et gestion, rendait cette imputation particulièrement malaisée.Cette clarification devrait faciliter l'articulation avec le contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes, dont les observations sur l'absence de justification de certaines dépenses ne pouvaient jusqu'alors déboucher sur une mise en jeu de responsabilité précise. Un contrôle parlementaire restreint, limité à un nombre réduit de membres habilités au secret de la défense nationale, sur le modèle de commissions de vérification existant dans d'autres démocraties, permettrait de concilier l'exigence démocratique de reddition des comptes avec la préservation du secret inhérent à certaines opérations de sécurité, sans supposer la divulgation publique du détail des opérations concernées.

Une dernière observation s'impose : la sécurisation du fondement juridique des fonds spéciaux ne relève pas seulement de la technique budgétaire, mais touche à la confiance que les citoyens peuvent placer dans la gestion de leurs deniers publics.En définitive, il apparaît que le fondement juridique des fonds spéciaux au Sénégal a longtemps procédé d'une construction indirecte sans qu'aucun texte ne consacre, de façon expresse et autonome, une catégorie juridique relatif aux fonds spéciaux. Cette absence de fondement propre, aggravée par la disparition progressive des supports budgétaires susceptibles d'en assurer la traçabilité parlementaire, a nourri une pratique administrative que le contrôle de la Cour des Comptes tente de corriger.

Trois enseignements se dégagent. Le premier tient à la fragilité intrinsèque de toute catégorie budgétaire reposant sur la seule pratique administrative, aussi ancienne et constante soit-elle : faute d'ancrage textuel, elle demeure vulnérable et résistera difficilement à une réinterprétation, voire une remise en cause, comme l'illustre la controverse actuelle. Le deuxième concerne le rôle déterminant de la loi organique relative aux lois de finances dans l'architecture normative sénégalaise, qui invite à s'interroger sur l'opportunité de compléter à terme la loi organique n°2020-07 elle-même, plutôt que de s'en remettre à une loi ordinaire dont la conformité constitutionnelle demeure discutée. Le troisième tient à la centralité du contrôle : quel que soit le support normatif retenu, la légitimité d'un régime dérogatoire de dépense publique se mesure moins à l'ampleur du secret qu'il autorise qu'à la qualité du contrôle, fût-il restreint, qui l'accompagne.

Quelle que soit l'issue du vote de la proposition de loi et d'un éventuel contrôle de constitutionnalité ultérieur, la solidité future du régime juridique des fonds spéciaux dépendra moins de l'intitulé du texte qui le consacrera que de la cohérence de son articulation avec l'ensemble de l'édifice normatif existant, Constitution, directive communautaire, loi organique relative aux lois de finances et règlement général sur la comptabilité publique, et de l'effectivité du contrôle qui accompagnera désormais l'exercice d'un secret budgétaire dont le principe, loin d'être contesté, appelle simplement à être enfin inscrit dans le droit plutôt que dans la seule pratique.

Lamine KOTE

Docteur en droit public
Maître de conférences assimilé à la FSJP /UCAD