Fonds spéciaux : La nouvelle proposition de loi organique suffira-t-elle à désarmer l’exécutif ?

La loi organique relative aux lois de finances (Lolf) que l’Assemblée nationale entend modifier aujourd’hui trouve sa source hors du droit sénégalais, dans la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine. Ce texte communautaire, contraignant pour les huit États membres, visait un basculement de fond dans la gestion des finances publiques : le passage d’une logique de moyens où l’on votait des crédits par nature de dépense (personnel, matériel, fonctionnement), sans lien direct avec un objectif précis à une logique de budgets-programmes, où chaque enveloppe est désormais rattachée à une politique publique déterminée et évaluée sur ses résultats plutôt que sur sa seule consommation. Ce changement de philosophie budgétaire n’était pas une simple réforme technique : il obligeait chaque État membre à repenser l’architecture même de son droit financier, y compris la manière dont sont créées, justifiées et contrôlées les différentes catégories de crédits publics.
 
Cette transposition, obligatoire pour tous les pays de l’Union, a été introduite dans l’ordre juridique sénégalais par la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011, puis substantiellement révisée par la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020, aujourd’hui en vigueur. C’est ce texte de 2020, pierre angulaire de l’architecture budgétaire sénégalaise, que la nouvelle proposition de loi entend retoucher pour y inscrire, cette fois de manière organique, le régime juridique des fonds spéciaux, ces crédits particuliers, souvent moins soumis à la publicité et au contrôle ordinaire des autres dépenses de l’État, et dont l’encadrement est depuis plusieurs mois au cœur d’un débat sur la transparence des finances publiques.
 
Ce choix du véhicule législatif n’a rien d’anodin : il est la conséquence directe d’un précédent échec. Une première tentative d’encadrement des crédits spéciaux et fonds politiques, portée par une simple loi ordinaire, avait en effet été censurée par le Conseil constitutionnel. Trois considérants de cette décision méritent d’être disséqués, car ils dessinent en creux la feuille de route juridique que les députés doivent désormais respecter scrupuleusement, sous peine de voir leur nouvelle initiative connaître le même sort.
 
Il s’agit d’abord du considérant 15 qui pose le principe fondateur de tout le raisonnement : la loi organique relative aux lois de finances est seule compétente pour déterminer les règles relatives à la nature, à la présentation, à l’ouverture, à la spécialisation, à l’exécution et au contrôle des crédits budgétaires. Autrement dit, ce n’est pas seulement la création d’un crédit qui relève de ce texte organique, mais l’intégralité de son cycle de vie de sa naissance juridique jusqu’à son contrôle final, en passant par la manière dont il est présenté et exécuté. Il s’agit d’une clause de compétence exclusive, qui verrouille l’ensemble de cette matière au seul bénéfice du texte organique, à l’exclusion de toute autre catégorie de loi.
 
Le considérant 16 en tire la conséquence logique car, axé sur le fait que le législateur ordinaire ne peut ni instituer une catégorie autonome de crédits publics, ni en définir le régime juridique, une telle opération relevant par sa nature du domaine de la loi organique relative aux lois de finances. Autrement dit, un fonds spécial ne peut être créé, encadré ou réformé par une loi ordinaire, quelle que soit la légitimité politique de l’initiative ou l’urgence sociale qui la motive. C’est en réalité la nature même de la matière traitée, et non l’intention ou la bonne foi du législateur, qui commande le choix de la procédure à suivre, un principe que les parlementaires ignorent à leurs risques et périls, comme l’a montré la première censure.
 
Le considérant 18, enfin, évoque les conséquences constitutionnelles de ce raisonnement. En légiférant par une loi ordinaire sur cette matière, le législateur était intervenu dans un domaine que la Constitution réserve au législateur organique, méconnaissant ainsi l’article 67 alinéa 3 de la Constitution. Ce considérant referme la boucle. En effet, ce n’est pas le contenu de la réforme sur les fonds spéciaux qui avait été jugé problématique en tant que tel, mais l’instrument juridique choisi pour la porter. C’est précisément cette méconnaissance, sanctionnée par la censure, qui explique pourquoi les députés reprennent aujourd’hui le dossier sous une forme différente.
 
Ainsi, en optant cette fois pour une loi organique, l’Assemblée neutralise le vice qui avait fait tomber la première mouture. Mais ce choix, loin de fermer tous les fronts, en laisse au moins un ouvert, et non des moindres : rien n’empêche en effet le gouvernement, si le texte venait à être examiné en séance, de recourir au vote bloqué. Cette procédure permettrait à l’exécutif de faire adopter le texte dans la seule version qu’il approuve, en écartant tous les amendements qu’il n’accepte pas, sans pour autant s’opposer frontalement à l’adoption de la réforme elle-même. Une manière, pour le gouvernement, de reprendre la main sur le contenu d’un texte qu’il n’a pas initié, sans avoir à en assumer publiquement le blocage.
 
Le texte entre à présent dans une phase strictement procédurale, régie par l’article 69 alinéa 4 du règlement intérieur. Après validation de sa recevabilité par le Bureau, la proposition de loi organique doit être transmise au président de la République, qui dispose d’un délai de dix jours pour faire connaître son avis au président de l’Assemblée nationale. Ce dernier en informera l’auteur du texte. Il s’agit là d’une consultation, non d’un droit de veto : passé ce délai de dix jours, que l’exécutif ait répondu ou non, la procédure législative suit son cours normal, sans que cette absence d’avis ne bloque à elle seule l’examen du texte. C’est donc dans les jours qui viennent, à travers la teneur ou l’absence de cet avis présidentiel, que se dessinera un premier indice de la posture qu’adoptera le gouvernement face à cette nouvelle tentative parlementaire.