Avec ses 90 États et gouvernements membres (53 membres de plein droit, 32 observateurs et cinq associés), l’OIF est pourtant la deuxième organisation de représentation mondiale derrière l'ONU. Mais derrière cette stature, certains observateurs dénoncent un souci de cohérence. Initialement fondée sur la communauté linguistique, l'OIF s'est élargie à partir des années 1990 à des États n'ayant pas le français comme langue officielle, suscitant des débats sur l'identité de l'organisation. Au point de mettre en place un moratoire sur les adhésions entre 2019 et 2024.
Certains sont membres de plein droit (Roumanie, Chypre, Sao Tome e Principe), d'autres associés (Émirats, Qatar, Serbie) ou observateurs (Autriche, République dominicaine, Thaïlande). Des pays où le pourcentage de locuteurs francophones est pourtant assez anecdotique. « Plus l'OIF s'élargit, plus son image se brouille, estime le journaliste Vincent Hugeux interrogé par RFI. Surtout quand vous accueillez en son sein des États où la pratique de la langue de Molière est marginale ». Dans une union basée sur une langue commune qui l’est de moins en moins, la question paraît légitime.
Alors l’organisation est-elle devenue trop grande, trop diverse ? Ou au contraire, étend-elle sa zone d’influence à raison ? La Francophonie est un espace de coopération et d’échanges qui compte 396 millions de locuteurs, qui représente la quatrième langue la plus parlée au monde, possède 90 membres présents sur les cinq continents et des structures bien établies. D’un côté, les adhérents bénéficient d’un vivier considérable de ressources pour diversifier leurs alliances, multiplier les partenaires et atteindre de nouveaux marchés. De l’autre, ces intégrations permettent à l’OIF d’élargir sa voix sur la scène internationale et dans les instances.
Pour autant, s’il s’agit d’« un géant statistique et démographique », c’est « un nain diplomatique » qui « n’a pas le poids géopolitique que pourrait laisser supposer l'ampleur de son appareil et le nombre de membres », estime Vincent Hugeux. Sous la direction de Boutros-Boutros Ghali, puis de Abdou Diouf, la Francophonie a eu des ambitions politiques, avec des actions de coopération ou de médiation de crises, comme aux Comores, à Madagascar ou au Togo. La déclaration de Bamako (2000) sur la démocratie est un texte majeur. Encore aujourd’hui, elle assiste des missions multinationales, notamment en formant au français des contingents envoyés en pays francophones, comme récemment des soldats kényans déployés en Haïti. Elle dépêche des missions d'observation électorale. Mais cette dynamique est en recul.
A l’heure où le multilatéralisme est victime des rapports de force, où les jeux de puissance s'imposent sur la coopération, le pouvoir de cet organe de dialogue et d’influence, dépourvu d’outil coercitif, semble bien limité. Il ne peut agir que dans le sillage des grandes organisations comme l’ONU, l’UA, l’UE - dotées de moyens financiers - ou au bon vouloir des États qui respectent les normes du droit international. « L'OIF a eu un succès tant que le multilatéralisme fonctionnait, avec une capacité à des compromis entre États, entre grandes organisations internationales. Mais aujourd'hui, elle ne pèse plus grand-chose », estime Frédéric Turpin, professeur d'histoire contemporaine à l'université de Savoie, interrogé par l’AFP.
Est-ce que l'OIF est encore adaptée aux temps actuels ? « Le consensus libéral des années 1990 offrait à la Francophonie un terrain favorable, celui d’une démocratie considérée comme la meilleure forme de gouvernement, a nalyse Chloé Phan-Labays, maîtresse de conférences en histoire du monde contemporain à l'université Jean-Moulin Lyon III, spécialiste de la Francophonie. Ce temps est révolu ». L’organisation en a fait directement les frais, avec le départ l’année dernière du Niger, de Burkina Faso et du Mali, suspendus après les coups d’État de 2020 et 2023.
Tensions internes
Les pays de l’AES dénoncent une application sélective des sanctions et une organisation sous influence française. La critique contre la France n'est pas nouvelle. Si Paris n'a jamais dirigé l'organisation, il en est l’un des principaux bailleurs avec le Canada et son influence n'est pas négligeable. « L’Égyptien Boutros-Boutros Ghali et le Sénégalais Abdou Diouf, c’est Jacques Chirac qui les impose », rappelle Vincent Hugeux. Et en 2018, « il est patent que lorsque Louise Mushikiwabo accède à la tête de l'OIF, c'est un gage que Emmanuel Macron donne au Rwanda, pays avec lequel il veut assainir les relations ». La France a été alors accusée d'utiliser l'OIF pour ses intérêts diplomatiques, contribuant aux critiques qualifiant l’institution de « vestige colonial ».
La nomination de la Rwandaise avait été d'autant plus décriée qu'elle venait d'un État ayant décrété l'anglais comme première langue étrangère et critiqué par plusieurs ONG au sujet des droits humains. A l’issue de ses deux mandats, d’autres critiques sont venues s’ajouter : en interne, certains soupçonnent la secrétaire générale d’avoir utilisé l’OIF pour servir les intérêts de son pays. Le sujet est d’autant plus sensible dans un contexte marqué par le conflit entre le Rwanda et la République démocratique du Congo. Le contentieux s’invite au cœur de la campagne et fragilise l’institution.
En coulisse, Kinshasa, qui accuse Kigali de soutenir les rebelles du M23, s’active pour empêcher la réélection de Louise Mushikiwabo. Au point même que la RDC pourrait rompre avec l’OIF en cas de victoire de la Rwandaise. « La crédibilité, l’audience même de l’OIF, est affaiblie par ses bisbilles et ses tensions internes, résume le journaliste Vincent Hugeux. Tout ça parasite beaucoup l'image et l'écho de l'organisation ». Alors que le choix du ou de la prochaine secrétaire générale aura un impact sur la stabilité institutionnelle et l’orientation diplomatique de l’OIF.
Budget fragile
Mais encore une fois, l’institution aura-t-elle les moyens de ses ambitions ? Avec un budget quadriennal de 270 millions d’euros (soit 68 millions par an), difficile d’imaginer comment elle peut remplir convenablement ses missions pourtant nombreuses. Paix et démocratie, langue et éducation, développement durable et investissement dans le numérique… Les pays du Nord, France et Canada en tête, financent plus de la moitié de son budget. Or, dans un contexte tendu, leurs contributions sont en baisse. Et contrairement aux Brics, elle n’a pas de poids lourds dans le Sud pour porter l’ensemble, alors pourtant que c’est là que se trouve la majorité des locuteurs francophones.
Rôle et identité en question, crise du multilatéralisme et contexte mondial instable, tensions internes et budget minimaliste… Les défis de l’OIF sont nombreux, mais la spécialiste Chloé Phan-Labays estime que « si l'on parle d'influence, c'est-à-dire de la capacité à fabriquer des normes, à former des coalitions et à garder des canaux ouverts, alors oui, la Francophonie compte ». Selon la chercheuse, la question n'est pas tant de savoir qui sera élu ce week-end, que de voir « si les États membres veulent encore faire de cette organisation un espace de dialogue ou seulement un forum de plus. L’important, c’est entre les sommets ».
La vigueur de la compétition pour son secrétariat général illustre pourtant bien l’intérêt que continue de revêtir l’organisation pour les États. Probablement parce que peu d'organisations internationales sont capables de réunir autant de monde sur une photo.