La Méthode du dialogue politique : (Une contribution à l’élaboration des Termes de Référence)

« Faire de la concertation une polémique, c'est mettre sur un piédestal la contestation ! », Serge Zeller


La Méthode du dialogue politique : (Une contribution à l’élaboration des Termes de Référence)
I. Contexte général
La démocratie repose sur des valeurs et principes universellement admis et opinant la définition de règles consensuelles et connues de tous. Celles-ci qui évoluent en se consolidant requièrent des réformes appropriées en vue de les adapter aux nouvelles exigences démocratiques. Sous ce rapport, il convient de magnifier le modèle démocratique sénégalais attesté par des transitions politiques pacifiques malgré des processus électoraux parfois jalonnés par des doutes et suspicions, des lourdeurs et dysfonctionnements, des désaccords et des contestations récurrentes.
Grâce à la vertu du dialogue qui conforte l’exception sénégalaise et à la maturité de sa classe politique, notre pays a su entreprendre des réformes majeures, au nombre desquelles compte sans conteste la modernisation du système électoral, en vue de garantir la paix et la stabilité sociale et politique. Il en est ainsi lorsqu’au début des années 1990, la plupart des Etats africains étaient secoués par des crises politiques qui ont donné le plus souvent lieu à des transitions heurtées pour aboutir à la tenue de conférences nationales. C’est durant cette période marquée par de vives contestations postélectorales que le Président A. Diouf a pris la décision de mettre en place, en 1991, une commission cellulaire qui, sous la conduite de Feu le juge Kéba Mbaye, parvient à élaborer le premier code électoral consensuel. Sans nul doute, cela a été favorisé par la participation des principales formations de l’opposition au Gouvernement de majorité élargie formé par le Président d’alors.
Toujours est-il qu’à la suite des dysfonctionnements considérables notés dans l’organisation des élections locales des 24 et 27 novembre 1996, une commission d’évaluation et de réforme du système électoral a été instituée par décret présidentiel. Même si elles n’ont pu aboutir à des conclusions consensuelles, les concertations menées dans le cadre de cette commission cellulaire allaient faciliter, sous l’arbitrage du Chef de l’Etat saisi par « le Collectif des 19 », la création par la loi n°97-15 du 8 septembre 1997 de l’Observatoire Nationale des Elections (ONEL) dont la mission est d’assurer la supervision et le contrôle des opérations électorales et référendaires. Aussi, la Direction Générale des Elections (DGE) en tant qu’autorité administrative a été créée et logée au Ministère de l’Intérieur désormais dirigé par une personnalité neutre, en l’occurrence le général M. Lamine Cissé. Il s’y ajoute l’audit du fichier électoral effectué à la vielle de la présidentielle de 2000, sous la houlette de la société civile. Assurément, toutes ces initiatives vont permettre au Sénégal de réaliser sa première alternance démocratique.
En novembre 2003, le dialogue politique a été rompu avec le refus des partis politiques regroupés au sein du Cadre Permanent de Concertation (CPC) de prendre part aux rencontres initiées par le Ministre de l’Intérieur, en l’occurrence Macky Sall. Ainsi, la Commission Technique chargée de la Revue du Code Electoral (CTRCE) est installée en l’absence de cette frange significative de l’opposition. Pour apaiser le climat politique, le Président A. Wade accorde, en mai 2003, une audience aux responsables du CPC au cours de laquelle il prit la décision de créer une Commission Electorale Nationale Autonome (CENA). Par conséquent, les concertations entamées depuis le mois d’avril avec une partie des acteurs politiques vont être suspendues en attendant les conclusions de la commission cellulaire chargée de réfléchir sur la mise en place d’une CENA et dont la présidence a été confiée au professeur Babacar Gueye par décret présidentiel. La CTRCE reprend ses travaux en 2005 avec, cette fois, la participation effective de l’ensemble des acteurs politiques autour des implications de la loi relative à la CENA et de la Refonte totale instituant des cartes d’électeur numérisées.  
Après la présidentielle de 2007, le dialogue politique a été encore rompu par l’opposition qui réclame un audit indépendant. Elle se radicalise et boycotte les élections législatives de la même année. Il a fallu attendre le 3 avril 2009 pour que le Chef de l’Etat accède à leur demande en commettant une mission d’audit international, avec le concours de l’Union Européenne, de l’Allemagne et des Etats Unis, tout en prenant l’engagement de mettre en place un Comité de Veille et de Suivi des recommandations issues des conclusions de l’audit. Ce Comité, institué par le décret n°2010-1776 du 30 décembre 2010 dans un contexte pré-électoral assez tendu, par-delà sa mission première, a su œuvrer, sous la direction du président Mazide Ndiaye, à la facilitation du dialogue politique avec à la clef la reprise des travaux de la CTRCE suspendus depuis 2009 ainsi que la médiation auprès des candidats à l’élection présidentielle. C’est ce qui a permis d’adopter un nouveau code électoral et de restaurer la confiance et la sérénité. Dans le même sillage, la présidentielle de 2012 a été organisée par le Ministère chargé des Elections nouvellement créé et confié à une personnalité neutre.
A la veille du référendum de mars 2016, le Sénégal, en application de la directive communautaire, adopte la loi n° 2016-09 du 14 mars 2016 instituant une carte d’identité biométrique CEDEAO. Etant donné que la plupart des cartes d’électeurs, au même titre que les cartes nationales d’identité numérisées, devaient expirer en 2016, le Gouvernement en accord avec la classe politique opte pour le renouvellement général en les fusionnant à moins d’une année des élections législatives prévue le 30 juillet 2017. Indéniablement, les lacunes sur la planification et la mise en œuvre de la refonte partielle des listes électorales ont eu de lourdes conséquences sur le scrutin. En six (6) mois, les services du Ministère de l’intérieur ont pu procéder à l’enrôlement de plus de six (6) millions d’électeurs. En revanche, 30% des cartes électeurs n’ont pas été distribuées parmi lesquelles près d’un million n’étaient pas encore confectionnées jusqu’au jour du scrutin. En dépit de mesures exceptionnelles préconisées par le Président de la République avec l’onction du Conseil Constitutionnel, de nombreux électeurs n’ont pas été dans les conditions d’exercer leur droit fondamental de suffrage. Il s’y ajoute quelques impairs notés dans le déroulement du scrutin. Pourtant, les trois pôles politiques s’étaient tous accordés sur la justesse de la réforme. Mieux, une rencontre entre le Président de la République et l’opposition avait permis une modification consensuelle de la loi portant refonte partielle le 02 janvier 2017 à quatre mois de la période fixée pour la clôture des opérations d’enrôlement des électeurs. Mais, la rupture du dialogue intervenue depuis la mise en place du comité de suivi de la refonte et la fixation de la date des élections a rendu irréalisables les compromis qui s’imposaient afin de contourner les dysfonctionnements sur la production et distribution des cartes d’identité CEDEAO.
A l’exception du citoyen/électeur qui, malgré les couacs, s’est démené pour accomplir paisiblement son droit de vote, les acteurs du processus électoral ne sont-ils pas tous coupables à des degrés divers ? Aujourd’hui plus qu’hier, il y a lieu d’espérer une évaluation de tout ce processus et de prendre les mesures correctives en perspectives des prochaines élections. Toutefois, si chez nous l’Administration électorale a été incriminée, ne perdons pas de vue qu’au Kenya le rôle des instances juridictionnelles a été fortement magnifié au détriment de la Commission électorale et l’inverse opéré dans un passé récent en Côte d’ivoire…
Par ailleurs, la loi électorale fait régulièrement l’objet de révision mais, force est de constater que celle encadrant les partis et coalitions de partis qui concourent à l’expression des suffrages ne subit que rarement des modifications. La dernière remonte à 1989. Il est regrettable que ne soient pas mises en œuvre les recommandations contenues dans le rapport livré en 1999 par le Professeur El Hadj Mbodj, Médiateur chargé de réfléchir sur le statut de l’opposition et le financement des partis politiques. La  Constitution adoptée en 2001 s’est borné à poser le principe du statut de l’opposition (art.58). Or les dernières législatives ont fini de montrer les effets néfastes de la prolifération de partis politiques. En outre, les subventions discriminatoires et partisanes accordées aux partis alliés au détriment d’un financement public fait à partir de critères objectifs ne contribuent nullement à la régulation de la démocratie.
Dès lors, il est nécessaire, comme le rappelait si bien le Président M. Sall lors de l’ouverture du dialogue national en mai 2016, d’avoir une convergence de vue sur les implications de la réforme constitutionnelle. Celles-ci concernent, entre autres, la modernisation du système des partis politiques régis par la loi n°81-17 du 6 mai 1981, la nouvelle législation sur le statut de l’opposition et de son Chef ainsi que le financement public des partis politiques.
Au fond, que reste-t-il du dialogue national auquel s’est substitué le dialogue sectoriel au sein des institutions et organes (HCCT, HCDS, CNDT, CNRF, CN-ITIE…) ?
Les concertations ne sauraient donc occulter ces questions fondamentales pour la consolidation de la démocratie sénégalaise. Cependant serait-il approprié de vouloir initier un dialogue national à presque un an de la prochaine présidentielle alors que le Sénégal n’est pas en situation de crise ? Pour une meilleure approche, il semble utile de poser les actes en vue d’apaiser le climat politique, de lever les suspicions et de rassurer les acteurs tout en s’accordant sur la démarche. Il convient de circonscrire le dialogue politique et de le conduire méthodiquement afin d’arriver aux résultats escomptés. A cet égard, pour reprendre les mots du Ministre de l’Intérieur Aly N. Ndiaye en ce qu’il s’agit d’établir de manière consensuelle les termes de référence du dialogue politique indispensable dans une démocratie.
II. Méthodologie
 
1) Les objectifs du dialogue politique
• Identifier les forces et faiblesses du système d’enrôlement et de distribution des cartes d’identité/électeur et prendre les mesures adéquates en direction de la présidentielle de 2019 ;
• Mettre en place des mécanismes et procédures de gestion fiables, simplifiées et sécurisées à tous les niveaux du processus électoral en vue de garantir des élections transparentes, crédibles et apaisées ;
• Rationnaliser le système partisan en vue d’une meilleure régulation de la démocratie et du renforcement du rôle des partis politiques.  
2) Le champ thématique
Partant du contexte post-électoral et de la dernière révision constitutionnelle, il serait judicieux de délimiter les concertations autour de deux champs thématiques : le système électoral et le système partisan.
a. La Réforme du système électoral devra concerner les points suivants :
• L’Evaluation du système électoral
• L’Audit du processus de la refonte partielle du fichier électoral
• Les Organes de gestion, de supervision et de suivi du processus électoral
 
b. La Modernisation du système des partis politiques s’articulera autour de :
• La Définition du statut de l’opposition et de son chef
• Des Critères de financement publics des partis politiques
• La Rationalisation du système partisan
 
3) Composition, déroulement et gestion du dialogue
 
La Mise en place d’une commission cellulaire
A l’expérience, il est avéré qu’une  commission cellulaire est plus apte à piloter les concertations entre les acteurs politiques. C’est pourquoi, nous proposons la nomination des membres de la commission cellulaire parmi les personnalités des organisations de la société civile et/ou les universitaires connues pour leur expérience, leur intégrité morale et leur neutralité. Pour une gestion plus efficace des concertations, la commission cellulaire aura trois (3) organes : le comité de pilotage, les commissions thématiques et la plénière.
 
• Le comité de pilotage sera composé d’un président et huit (8) membres dont un vice-président et deux rapporteurs.
• Les commissions thématiques
Il sera créé trois (3) commissions thématiques, présidée chacune par un membre de la société civile. Le rapporteur est désigné parmi les représentants de l’Administration. La commission comprend cinq (5) représentants de l’Administration, sept (7) représentants de chaque pôle politique (Majorité-Opposition, Non-alignés), deux (2) représentants de la CENA, deux (2) représentants de la société civile, un (1) représentant de la Cour d’Appel, un (1) représentant du CNRA, un (1) représentant du HCCT, un (1) représentant du CESE, un (1) représentant de l’ONP.
 
a. La Commission d’Evaluation de la refonte partielle et d’Audit du fichier électoral
Elle aura principalement pour rôle d’évaluer le processus de la refonte partielle des listes électorales, d’élaborer les termes de référence de l’audit du fichier électoral, d’assurer le suivi de l’audit et de formuler toutes recommandations en vue d’améliorer les conditions d’enregistrement des électeurs, de distribution des cartes à l’horizon 2019 et de la tenue du fichier électoral. Il convient de s’accorder sur la mission et l’étendue de l’audit. Sous ce rapport, il serait judicieux d’apporter des éléments de clarifications en précisant d’emblée si la mission sera conduite par des experts nationaux ou internationaux, de clarifier le rôle et le statut des partenaires techniques et financiers. Pour un audit exhaustif du système, la mission devrait certainement procéder à la revue du cadre légal et réglementaire, à l’examen de la chaîne d’inscription des électeurs et à la vérification de l’adéquation technologique en plus des enquêtes de terrains. Mais s’agira-il d’engager un audit technique et financier exhaustif ? En tout état de cause, l’audit devrait renseigner sur l’authenticité des données biométriques et édifier les acteurs sur les supposés doublons et la performance de la puce électronique. Par ailleurs, la commission réfléchira sur la problématique du renouvellement automatique de la carte d’électeur/identité et subséquemment la pertinence du maintien de la révision ordinaire annuelle des listes électorales. De plus, il ne sera pas insensé de formuler des propositions visant à planifier l’audit et la prochaine révision des listes électorales.    
 
b. La Commission de Réforme du système électoral
Elle procèdera à la revue du système électoral et à l’appréciation du rôle et des prérogatives des différents acteurs institutionnels et non institutionnels, en particulier les organes de gestion et de supervision (Ministère chargé des élections, CENA, CNRA, et les instances juridictionnelles). A partir de l’expérience sénégalaise et de l’analyse des modèles mis en pratique dans d’autres états, cette commission se penchera d’une part, sur l’Autorité chargée de la préparation et de l’organisation des opérations électorales et référendaires. Faudra-t-il créer un ministère plein et autonome chargé des élections ou une Délégation Générale aux Elections placée sous la direction d’une personnalité non partisane? Le Sénégal devra-t-il instituer une CENI ? S’agira-t-il de renforcer le dispositif actuel ? D’autre part, il sera préconisé des mesures pour rendre plus efficace les organes de contrôle et de supervision du processus électoral. Faudra-t-il instituer une Autorité de Régulation de la Démocratie à la lumière des reformes relatives à la modernisation du système partisan ? Une CENA semi-politisée (représentation des principales forces politiques) permettrait-elle de renforcer les acteurs politiques dans l’exercice des compétences transversales de contrôle? Afin de pérenniser le dialogue indispensable entre les acteurs, la commission se penchera sur la mise en place d’un cadre permanent de concertation et de suivi du processus électoral.
 
c. La Commission de Modernisation du système partisan
La loi constitutionnelle n°2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution prône une modernisation du rôle des partis politiques dans le système démocratique et le renforcement du statut l’opposition et de son Chef. Egalement, elle instaure le financement public des partis politiques. Partant de ces innovations, il serait utile de réexaminer l’avant-projet de loi sur les partis politiques rédigé sous l’égide de la Direction Générale de l’Administration Territoriale (DGAT), les recommandations de la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI), celles du Médiateur chargé de réfléchir sur le statut de l’opposition et le financement des partis politiques, le rapport d’atelier comme l’Etude de l’UE sur le suivi des recommandations des Missions d’Observation Electorale de 2012 au Sénégal ainsi que toutes réflexions pertinentes menées à ce sujet. La commission devra être en mesure de formuler des propositions en vue de :
• Définir les critères et modalités de financement public des partis politiques,
• Proposer des mécanismes de contrôle et de régulation des partis,
• Fixer le statut de l’opposition et de son chef en précisant  leurs droits et devoirs ainsi que le mode de désignation du chef de l’opposition,
• Proposer une loi sur les partis politiques et une loi sur le financement public des partis politiques.
Le Chef de l’opposition sera-t-il désigné sur la base des résultats de la présidentielle ou des législatives ? Un candidat ou entité indépendant(e) peut-il (elle) prétendre devenir Chef de l’opposition ? Faut-il exiger le parrainage des candidatures des partis politiques aux élections ? Comment freiner la prolifération des partis politiques ? Quelle autorité devra-t-elle se charger du contrôle et régulation du système partisan ? Voilà des interrogations qui interpellent les acteurs et dont la résolution contribuerait de façon durable à consolider notre système démocratique.
 
• La plénière regroupe les membres du comité de pilotage, les membres des commissions thématiques ainsi que les représentants des partis politiques légalement constitués. Elle est l’organe de validation des rapports de la commission cellulaire.
 
4) Le calendrier de travail :
Au regard des impératifs du calendrier électoral, les commissions pourront fonctionner en même temps. A titre indicatif, les travaux se dérouleront ainsi qu’il suit :
• Mise en place des organes du dialogue : au plus tard le 16 décembre 2017,
• Travaux des commissions thématiques : du 18 décembre au 31 janvier 2018,
• Tenue des plénières de présentation et de validation des rapports du 1er au 10 février 2018
• Remise du rapport final, le 15 février 2018.  
 
NB : En cas de consensus, un décalage de la révision exceptionnelle des listes électorales serait envisagé.
5) Les Résultats attendus :
• Installation de structures et mécanismes appropriés pour la gestion, la supervision et le suivi du processus électoral et de régulation de la démocratie ;  
• Elaboration d’un code électoral consensuel
• Adoption d’une législation relative aux partis politiques et à leur financement public ;
• Etablissement d’un fichier électoral fiable, viable et inclusif.
 
 
Conclusion :
A la lumière de ce qui précède, il apparaît que le Chef de l’Etat à un rôle primordial pour l’instauration du dialogue politique. Il lui revient de créer un environnement propice et de mettre en place les conditions d’un dialogue fécond, sincère et inclusif. Qu’il ne ferme jamais la porte du dialogue ! A deux mois du début de l’année électorale, il est venu le temps pour la classe politique, en particulier, l’opposition de tourner la page obscure des législatives et de trouver les consensus essentiels au regard des enjeux des prochaines échéances. Quant à la société civile, comme tous les régulateurs sociaux, elle devra poursuivre sa mission de facilitation du dialogue pour la consolidation de notre système démocratique et la préservation de la paix et de la stabilité du pays. Par respect et considération aux milliers de citoyens privés du droit de suffrage, le dialogue politique doit aboutir afin de restaurer le pilier essentiel de la démocratie représentative : la garantie de l’expression sans entrave de la volonté des peuples à travers des consultations régulières et transparentes. A l’issue des travaux de la commission cellulaire, une revue du code électoral s’imposera pour d’une part, intégrer les changements éventuels préconisés et, d’autre part, réécrire les dispositions équivoques de loi électorale à l’aune des décisions rendues par le juge électoral. Il reviendra au nouveau cadre multi-acteurs de concertation et de suivi du processus électoral de conduire désormais la revue du code électoral. Aussi un audit complémentaire du fichier électoral sera-t-il programmé au terme de la révision exceptionnelle et avant la présidentielle.  
 
Sénégal, le 19 novembre 2017
 
Ndiaga SYLLA, Expert électoral
Coordonnateur
Département Démocratie et Elections
GRADEC
 
Dimanche 19 Novembre 2017
Dakaractu



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