A l’heure de l’émergence des économies africaines: Comprendre et maîtriser les facteurs déterminants du «Risque pays» affectant les grands projets d’infrastructures

Introduction :

De nombreuses évaluations ont démontré que la complexité, l’internationalisation des opérations et les difficultés rencontrées dans le management de projets constituent de sérieux défis qui sont à l’origine de nombreux échecs coûteux aboutissant souvent à l’abandon pur et simple de certains projets et programmes en Afrique.

En somme il s’agit de goulots d’étranglement sources de véritables freins à l’émergence.



La gestion efficace des risques est essentielle à la réussite de tout projet et son importance s'est accrue au fur et à mesure que les projets deviennent de plus en plus complexes, l'environnement des affaires à la fois dynamique et turbulent. C’est pourquoi, un management efficace des risques et une bonne prise en compte des facteurs socioculturels, de communication etc., durant les phases de conception des projets sont devenus, de nos jours une exigence majeure.


Les grands projets d'infrastructures peuvent nécessiter le déplacement et la réinstallation de populations ou affecter d'autres groupes socioculturels dont les besoins ne sont pas pris en compte par les gouvernements et les promoteurs.
 
En outre, la conception, la mise en œuvre et l’exploitation de certains projets d'extraction de ressources naturelles requièrent  un consensus et une unanimité suffisants, autrement,  ils   peuvent être assujettis  à divers conflits sources de potentiels risques. Lesquels risques  sont susceptibles d’avoir un impact ou plusieurs impacts sur les rendements attendus des projets,  voire même sur le contexte, environnemental, économique, politique et social dans lequel ils sont développés. La solidité financière, l’expertise technique, la confiance et la compréhension de toutes les parties prenantes aux projets sont cardinales.
 
 
Du risque pays…
Le management des risques est un processus d'identification, d'analyse et de réponse aux facteurs susceptibles d’impacter un projet tout au long de son cycle de vie. Une bonne gestion des risques nécessite d’anticiper le management d’événements futurs de façon proactive plutôt que réactive. Ce processus est donc une partie intégrante et au cœur du management de projet. Sa mise en œuvre doit permettre de réduire l'ampleur de son impact. L'intérêt de la gestion des risques est énorme parce que l'échec d’un projet se traduit par une destruction de richesses et de ressources avec un impact négatif sur les rendements attendus par les différentes parties prenantes.
 
Nous sommes en train de passer d'une logique générale où le risque pays à fort taux de rendement primait sur une logique microéconomique principalement guidée par la rentabilité des projets. Dans ce sens, le choix stratégique d'investir dans un environnement turbulent pourrait exister dans la mesure où le projet en question répondrait aux critères économiques de rentabilité et de création de valeur ajoutée. Ainsi, le choix d'investissement privilégierait les aspects liés aux primes de risque et aux rendements élevés plutôt que l'approche risque pays basée sur le couple risques/opportunités.
 
Toute chose étant égale par ailleurs, le risque projet primerait  sur le risque pays, les bailleurs de fonds et autres investisseurs pourraient investir dans les environnements turbulents en fonction des perspectives de rentabilité escomptée. En ce qui concerne les considérations générales d'appréciation, l'analyse risque pays des agences spécialisées semblerait être nettement orientée vers les sociétés d'assurance qui fixent les différents taux de primes des exportateurs. Ces analyses constitueraient pour les investisseurs et bailleurs de fonds des outils indicatifs et non plus des outils pertinents dans leurs choix et décisions d’investissement et de financement de projet dans les environnements turbulents ou relativement risqués.
 
Ainsi, la nouvelle donne environnementale nous éclaire sur la sévérité du risque pays, en particulier sur sa nature et plus précisément sur son influence sur le taux élevé d’échecs de projets et programmes. Ce risque pays est décliné ci-dessous selon ses différents degrés de sévérité:


 
  1. Bureaucratie, lourdeur et pesanteur administrative (règles et procédures souvent contraignantes, ambiguïté de la législation et du code du travail, lenteur dans les prises de décisions et de soumission de réclamations, procédures de décaissement lourdes et complexes etc.)
Le risque lié aux lourdeurs administratives occupe la première place et s’avère être un risque critique qui affecte la majeure partie des projets et programmes.
 
Par ailleurs, les projets  sont de plus en plus complexes et à grande échelle ; ils exigent et requièrent une haute technologie, de nouvelles et complexes méthodes de construction.  La nette différence notée en termes d’expertise entre entrepreneurs internationaux et entrepreneurs nationaux suscite parfois des conflits qui impactent lourdement nos projets. La bureaucratie constitue un risque important car souvent plusieurs parties sont impliquées dans la prise de décisions et de multiples procédures doivent être validées aussi bien à l’interne qu’à l’externe ; ce qui exige plus de temps et par conséquent affecte négativement les projets en termes de délais et coûts.
 
Les procédures administratives interminables, les différentes parties prenantes au projet souvent régies par des législations différentes voire opposées et les niveaux décisionnels répartis en plusieurs sphères d’influence font que des pesanteurs administratives caractérisent souvent la gouvernance de la plupart des pays en voie de développement ; ce qui occasionne des retards considérables au niveau de l’exécution des projets et programmes. Plusieurs projets affectés par ce risque majeur ont vu leurs coûts croître, leurs délais se prolonger et leur rentabilité atténuée voire affectée sérieusement.
 
Ainsi il y’a un consensus général soutenant que la bureaucratie en Afrique est un facteur de risque assez important qu’il convient de prendre bien au sérieux car constituant l’un des risques les plus sévères qui plombent le plus grand nombre de projets et programmes du continent.
 
Ce sont souvent des systèmes à la fois  multiples et complexes dont l’application n’est pas toujours connue de tous. Plusieurs projets ont souvent souffert du fait que les décisions sont prises à plusieurs niveaux sans une concertation suffisante avec les différentes parties prenantes et en plus celles-ci ne répondent pas souvent aux besoins et réalités des communautés mais aussi ne respecte pas le maintien du tissu environnemental.
 
 
 
  1. Instabilité des lois et règlements (Application incohérente des lois et réglementations, absence de jurisprudence, influence et ingérence des autorités, protectionnisme, influence, régulation contraignante, forte opposition, expropriation, etc.)
 
L’instabilité au niveau de l’environnement juridique en termes de révisions de contrats, de concessions, etc. constitue aujourd’hui un obstacle voire un frein qui impacte lourdement la rentabilité des projets et programmes Ce risque majeur auquel est confronté aujourd’hui bon nombre de projets constitue un obstacle énorme qui démotive les actionnaires.
 
Ce risque peut être également la perception qu'ont les gouvernants, les groupes d’intérêts économiques dominants ou certaines classes sociales d'un pays, à l'égard des investissements étrangers et de leurs fonds, suspectés à tort ou à raison de faire peser un dictat  sur le contrôle des rouages de l'économie nationale, son évolution, et par extension, celle de la société tout entière. Cette perception à l’égard des investisseurs étrangers est elle-même un vecteur potentiel de risque-pays pour des agents économiques extérieurs.
 
Pourtant, en faisant une analyse basée sur la spécificité des régimes politiques, des économies et la réalité des problèmes sociaux et en étudiant l'interaction et leurs conséquences, il est facile de comprendre aujourd'hui l'anxiété de certains pouvoirs politiques, vis-à-vis de l'irruption sur les territoires africaines de logiques déterritorialisées portées par la finance, l'économie, et les réseaux de télécommunication et d'information qui est souvent très mal acceptée et tolérée par les populations locales. Ce risque implique la possibilité que les autorités politiques du pays d’accueil puissent intervenir et contrarier par des décisions défavorables à la viabilité économique du projet. On pense notamment ici à l’interdiction de rapatrier les dividendes ou à l’instauration de taxes ou impôts nouveaux au libre arbitre du gouvernement du pays d’accueil et à l’extrême au risque de confiscation, de nationalisation et d’expropriation. Il est donc indispensable que ces écueils soient clairement identifiés en amont et que des assurances soient prises auprès des autorités de tutelle afin d’éviter toute déconvenue en la matière.
 
Ce risque est très présent et occasionne souvent des pertes énormes et affecte lourdement la rentabilité attendue des projets. Dans la plupart des cas il est occasionné par les changements politiques à l’issue des élections ou par des tentatives de prise de pouvoir par la force. Ainsi, il est fréquent qu’un Etat soit amené à renégocier  un contrat déjà conclu ;, ce qui contraint les investisseurs à adopter des attitudes de plus en plus exigeantes afin de mieux protéger leurs investissements. Ces changements et régulations assez fréquents sont sources de coûts supplémentaires et paralysent le bon fonctionnement de la mise en œuvre des projets. Il n’est pas souvent rare de constater l’arrêt d’un projet pendant un bon moment du seul fait que les parties doivent revoir un certain nombre de clauses et ceci est source de temps perdu, de retard dans la livraison du projet, mais aussi entraine un investissement additionnel pour couvrir les frais supplémentaires induits par ce retard constaté. Dans certains pays en zone de conflits ou qui héritent d’un nouveau pouvoir, ce risque est très élevé et entraine une désorganisation totale dans les prévisions et la gestion des opérations.
 
  1. Approbation et  permis (Retard ou refus de l'approbation du permis, etc.)
Souvent les délais d’obtention des permis et concessions en Afrique sont très longs ; il va falloir passer par plusieurs étapes ; ce qui constitue un handicap majeur et compromet certains investissements. Certains projets ont été simplement abandonnés du seul fait de la lenteur observée au niveau des prises de décisions avec comme effet une période d’attente longue et coûteuse. Ce risque est souvent corrélé au risque de la lenteur administrative qui engendre des délais supplémentaires et par conséquent rallonge la durée d’exécution des projets. Les permis et concessions  qui engagent l’intérêt national des Etats, peuvent souvent faire objet de litiges et de conflits entre les différentes parties ; cette situation  a pour conséquence de retarder les délais ou d’engendrer des coûts supplémentaires. Ces conflits et différends finissent dans de nombreux cas devant des tribunaux et autres juridictions ; ce qui impacte lourdement les projets et induisent des relations tendues, de bras de fer, qui aboutissent souvent à des ruptures de contrats. 
 
  1. Communication et différences culturelles (Différences dans les méthodes  de travail, les valeurs, les langues, les préjugés raciaux, etc., entre partenaires étrangers et locaux)
Ce risque très sévère peut paralyser tout un projet s’il n’est pas correctement géré. Cela est simplement dû  à la composition des équipes de managers de projets qui comptent aussi bien des experts nationaux que d’intervenants étrangers. Et, à partir de ce moment, il va se poser plusieurs problèmes, souvent de langues, de comportements, de compétitivité, de leadership. Nous notons aussi deux dimensions communicationnelles : une dimension interne qui concerne les différentes équipes chargées de mettre en œuvre les projets et une dimension externe relative à l’environnement et à la population.
 
La méfiance envers ceux que l’on ne connaît pas : la réalisation d’un projet nécessite l’intervention de plusieurs acteurs d’origine, de culture, de métiers, de fonctions, de directions ou d’entreprises différents, et qui dans la plupart des cas ne se connaissent pas, n’ont jamais eu l’occasion de travailler ensemble avant le projet et œuvrent pour des objectifs différents, voire opposables. Aussi, il est fréquent d’observer une méfiance à transmettre convenablement et rapidement les informations détenues aux différentes parties prenantes, qui s’explique par une crainte des jugements, par la peur que des personnes profitent de la situation et par la nécessaire confidentialité des informations. 
 
De nouveaux interlocuteurs apparaissent qu’il convient d’apprendre à connaître et dont il faut comprendre les habitudes de travail, les exigences et les canaux d’information qui répondront à ces besoins. Cette partie de l’Afrique est très ancrée dans les coutumes et pratiques ancestrales, compte tenu de la dimension internationale des projets qui font souvent appel à des équipes de managers à la fois locales et internationales ; il est évident que des désaccords liés aux respects de la culture peuvent surgir.
 
  1. Nature et gouvernance des contrats (propriété intellectuelle, transfert de technologie, protection des licences et brevets, rétention de données etc.)
 
Ce risque est lourd de conséquence car la gestion et la gouvernance des contrats sont des facteurs potentiels qui impactent deux projets sur trois. La nature et la complexité des contrats sont les premières sources de risque. Souvent l’ambigüité des textes et des procédures sont à l’origine d’une confusion. Dans bon nombre de grands projets, l’aspect ingénierie juridique est privilégié au détriment de l’ingénierie financière, fiscale et technique alors que le montage financier d’un projet conditionne impérativement le contrat qui en découle et non l’inverse. Dès lors, il convient de bien s’assurer avant tout que le montage financier du projet obéit à l’orthodoxie financière.
 
Compte tenu des investissements colossaux engagés dans ces projets d’envergure, il est judicieux de mettre en place des contrats endossés à une ingénierie à la fois juridique et  financière sophistiquée et maîtrisée ce qui permet la répartition harmonieuse des risques entre les intervenants.
 
Cette ingénierie à la fois financière, juridique, fiscale et technique que l’on appelle communément «due diligence» basée sur la nature et le contenu des contrats juridiques liés au projet dont la mise en place peut s’avérer long est indispensable et garantit la pertinence de tout dossier de financement de projet en même temps qu’elle constitue le point de passage obligé pour susciter la confiance des préteurs de deniers comme des investisseurs. En outre, elle s’avère être un puissant levier qui permet à l’intérieur d’une ingénierie juridique, financière de haute volée de supputer en amont une sortie harmonieuse de l’opération et de répartir au mieux les risques et les responsabilités.
 
  1. Inadéquation en termes de procédures (méthodes, méthodologies, approches, processus et procédures souvent non similaires, pratiques différentes, etc.)
La globalisation de l’économie, l’internationalisation des projets et la diversification des investisseurs exigent une meilleure rentabilité et des planifications sur le long terme.  Tous ces facteurs  contraignent  les pays africains à  s’adapter et à adopter des stratégies innovantes en matière de gestion de risques. Les différents acquis en matière d’exécution de projets, les expériences et résultats positifs des projets déjà exécutés avec succès pourront être consolidés, capitalisés et transférés au niveau des projets et programmes en cours. Des recommandations aussi peuvent être tirées des erreurs et des  échecs des projets qui n’ont pas été couronnés de succès. Les orientations et les pistes viendront nécessairement des expériences cumulées des projets et programmes déjà exécutés dans le passé et qui peuvent servir de repère et d’orientation.
 
  1. Litiges  et  conflits:
Les projets et programmes font l’objet de tensions, de disputes et de désaccords qui entrainent souvent des arrêts récurrents, des retards considérables qui à leur tour induisent des  surcoûts conséquents. Deux dimensions méritent d’être examinées. D’abord les conflits internes entre les différentes parties prenantes des projets. Nous constatons une absence notoire des cellules de médiation et gestion de conflits, et les projets sont soumis à des disputes liés souvent aux intérêts divergents, au rôle de leadership et de contrôle de projet. L’intervention des gouvernements qui est une pratique courante afin de contrôler ou d’influer sur un certain nombre de décisions stratégiques est souvent source de disputes et de conflits ouverts, pouvant aboutir à une perte de confiance. En outre, une seconde  dimension d’intervention des gouvernements qui peut mener  des disputes et conflits est relative à la gestion des terres. Les projets requièrent aujourd’hui suffisamment de terres or ces  dernières sont détenues par des populations. Ainsi certains Etats pratiquent des expropriations dites pour cause d’utilité publique et procèdent à des politiques de nationalisation tout azimut sans le consentement des populations du seul fait que des échanges participatifs et inclusifs avec les impactés n’ont pas été suffisamment tenus.
 
  1. Participation  des populations
Une des erreurs fondamentales que les Etats de l’Afrique de l’ouest commettent consiste à concevoir et à planifier les différents projets et programmes en excluant souvent les futurs bénéficiaires que sont les populations. Nombre de projets ont connu des blocages du seul fait que les populations n’y sont pas associées en amont. 
 
La planification et la mise en œuvre des  projets au Sénégal et en Afrique  de l’Ouest requièrent une association en amont des populations, une écoute soutenue, une prise en compte des différents points de vue et une implication active de tous les acteurs. Un recours à une approche non participative, à des solutions toutes faites qui ne prennent pas en compte la communication, la dimension socioculturelle et les valeurs traditionnelles, pourrait mener à des échecs, des blocages dans l’exécution de ces projets et programmes. Le management participatif est un processus impliquant le consensus, l’engagement et la volonté de tous d’œuvrer à la réussite des projets dans leur phase de conception, de construction, d’aménagement et d’exploitation. La méthode du management participatif s’avère être un outil dynamique de conduite d’études de préfaisabilité et de faisabilité pertinentes et une  approche rigoureuse de mise en œuvre de ces projets.
 
  1. Acquisition et gouvernance foncière et domaniale
La gestion et la gouvernance des terres constituent des défis majeurs auxquels sont confrontés la quasi-totalité des grands projets. Incontestablement, les projets requièrent de vastes étendues de terres pour leur mise en œuvre, lesquelles sont occupées pour la plupart par des populations qui depuis des décennies y ont développé des systèmes économiques (agriculture, élevage, etc.) et entretenu des valeurs sociales et ancestrales (cimetières, lieux de culte, etc.), des coutumes et habitudes. Le potentiel risque résultant du déplacement de populations engendre des conflits, des tensions, des actes de rebellion, de sabotage voire de kidnapping, et est à l’origine d’importants retards et arrêts, de surcoûts et de nombreux et récurrents échecs de bon nombre de projets.
 
Une meilleure prise en compte inclusive des aspects sociaux et environnementaux relève d’une implication et participation effective des populations durant les phases d’études, de conception et de mise en œuvre des grands projets ; cette approche représente un outil puissant de mitigation de ce potentiel et sévère risque.
 
  1. Forces majeures
Elles sont constituées des circonstances qui sont hors du contrôle des partenaires étrangers et locaux tels que les inondations, les incendies, les tempêtes, les maladies épidémiques, la guerre, les hostilités et l'embargo etc.  Les risques naturels d’ordre environnemental en rapport avec la résilience aux changements climatiques sont très présents et ont un impact conséquent sur la rentabilité des projets et notamment en termes de délais et de surcoûts. Les études d’impact sur l’environnement ne sont pas souvent suffisamment exécutées ; ce qui constitue un risque majeur pouvant induire des arrêts et retards (fouilles partielles, etc.). Bon nombre de projets ont été affectés par les processus de déplacements des populations, d’autres projets ont fait l’objet de bras de fer entre les promoteurs et les communautés, se soldant souvent par des affrontements violents. Par exemple la récente  épidémie Ebola a contraint plusieurs promoteurs étrangers à stopper net leurs projets et à rapatrier leurs personnels, subissant ainsi une lourde perte financière qui a lourdement impacté leurs investissements. 
 
Conclusion
La mise en œuvre des  projets  en Afrique requiert une association en amont des populations, une écoute soutenue, une prise en compte des différents points de vue et une implication active de tous les acteurs. Un recours à une approche non participative, à des solutions toutes faites qui ne prennent pas en compte la communication, le dialogue, la dimension socioculturelle et les valeurs traditionnelles des locaux, les perceptions des communautés, pourrait mener à des échecs, des blocages dans l’exécution et l’exploitation de ces projets et programmes.
 
Le management participatif est un processus impliquant le consensus, l’engagement et la volonté de tous d’œuvrer à la réussite des projets dans leur phase de conception, de construction, d’aménagement et d’exploitation. La méthode du management participatif s’avère être un outil dynamique de conduite d’études de préfaisabilité et de faisabilité pertinentes et une  approche rigoureuse de mise en œuvre et d’évaluation de ces projets.
 
Ce mode de gestion qui résulte d’une véritable « culture de projet » qui s’appuie sur la prise en compte des besoins et attentes des populations cibles, peut faire adhérer les différentes parties au portefeuille de projets en cours d’exécution. Quand les différents acteurs se sentent impliqués durant les grandes phases des projets, il se produit alors un processus d’appropriation, une volonté commune d’œuvrer à la réussite des projets et programmes dont ils deviennent parties prenantes. 
 
Favoriser une compréhension mutuelle implique de reconnaître des formes existantes d’organisation sociale et de communication ainsi que de fournir de l’information sur les différentes composantes et  activités du projet. La participation consiste par-dessus tout à manifester du respect aux populations impliquées dans les projets et à prendre en compte leurs intérêts et leurs préoccupations. Il s’agit de reconnaître leur droit à avoir leur mot à dire sur les projets qui ont un impact sur leur vie et de montrer aux compétences, idées et potentialités locales la considération qui leur est due.
 
S’il y’a un domaine stratégique précis et prioritaire où l’Afrique doit encore accomplir d’importants progrès et faire mieux, c’est celui du management de projet, programme et portefeuille (3PM), afin de combler le gap y  existant et répondre présent aux défis de l’émergence du 21ième siècle.
 

 
  • Ph.D., Doctorant Papa Momar Fatime AW, en Sociologie de Grands Projets  
  • Ph.D., Doctorant Amadou BOCOUM,  en décentralisation, développement et intelligence territoriale
  • Pr. Hamdouraby SY, Ph.D., Professor of Advanced Risk Management
 
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                CASR 3PM ACADEMY®_ RISK _INSTITUTE® N°09_RI9_JULY_2018/ WWW.CASR3PM.SN
Samedi 11 Août 2018
Dakaractu




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