Opérationnalisation du PSE

Jamais dans l’histoire de la vie socio économique, nous n’avons connu un processus participatif ouvert durant les phases techniques de conception des politiques publiques.  Le débat sur le PSE a été passionnant, vif par moment mais instructif à plusieurs égards.

Nous venons d’épuiser le temps des débats sur les choix de modèles économiques, des orientations et axes stratégiques, des objectifs stratégiques et des domaines d’intervention prioritaires, des scénarii pour aborder celui de l’opérationnalisation des intentions. En effet, le Président de la République a validé le document de formulation de son intention stratégique dénommée Plan Sénégal Emergent (PSE). Le concept d’intention stratégique est plus approprié que celui de vision à ce stade du processus. La présentation de cette intention stratégique a permis d’enregistrer des intentions de financement qui ont dépassé les attentes et les besoins estimés. Tous les sénégalais devraient en être fiers, car  seules les intentions  pertinentes recueillent de bonnes intentions d’engagement et de mobilisation. Cela est pourtant évident.  L’intention stratégique du Président SALL est désormais, le seul cadre de référence de tous les sénégalais et de tous les partenaires du Sénégal. Le PSE est notre plan de développement. Aujourd’hui, le Sénégal fait face a un seul défi qui  est celui de la transformation de ces intentions en engagements puis en résultats de développement avec comme finalité l’amélioration de la qualité de vie des populations. Comment transformer l’intention stratégique du Président en engagements nationaux ? Et comment transformer les intentions de financement des bailleurs et des partenaires en engagements financiers et en mise à disposition des ressources ? Voila le sens de l’appel du Président de la République à la mobilisation, à l’engagement et au travail.

Cette contribution qui fait  suite à d’autres plus techniques a pour objectif d’éclairer les sénégalais sur ce la démarche impulsée par le Président de la République et de contribuer à rassurer les partenaires techniques et financiers  quand à la maîtrise du chemin que nous avons tracé. Les partenaires observent l’équipe Sénégal, nous devons montrer, unité de tous les cadres, experts et de toutes les couches de la population derrière le seul pilote qui est le Président de la République. Oui, le Sénégal dispose de toutes les compétences nécessaires pour accompagner le Président de la République à chaque étape du processus : i) diagnostic ; ii) formulation de l’intention stratégique du PSE, enfin iii) implantation, suivi et évaluation du processus de changements. Nous n’avons pas besoin de connaitre les rédacteurs du document pour les féliciter au vu des résultats enregistrés. Nous associons à ces félicitations tous ceux qui nous ont  représenté à la rencontre de Paris. Vous avez parlé à notre nom.

Elle vise à apporter des éclairages sur les processus d’élaboration des documents de planification stratégique dans le secteur public pour lever les sous-entendus,  ensuite à livrer des opinions sur certaines idées agitées  à savoir :  i) l’idée de réécrire le document de formulation , ii) l’implication  des services des ministères chargés de l’Economie et des Finances  iii) l’absence de Plan d’actions prioritaires PAP 2014-2018 ; iv) les engagements éventuels des bailleurs, et enfin v) les réformes urgentes.

1. Sur la démarche méthodologique d’élaboration des documents de planification stratégique : Le Président  de la République a opté pour une démarche prudente et responsable.

Pour simplifier, on peut dire que les documents de planification stratégiques comprennent les grands thèmes suivants : i) un volet diagnostic : ii) un volet formulation de la vision ou de l’intention stratégique ; et  enfin  iii) un volet pilotage ou mise en œuvre, suivi et évaluation. Pour l’élaboration de l’ensemble de ces documents  qui constituent le Plan stratégique, il y a précisément deux démarches qui sont utilisées en fonction de la situation et du degré de maturité de l’environnement. En évaluation de politique publique, on parle de méta-évaluation  pour apprécier l’état des capacités de l’environnement, politique, institutionnel, organisationnel et des ressources,  à porter un projet d’avenir.

La première démarche consiste, à engager un processus d’élaboration simultanée de tous les documents de planification. Dans ce cas les documents  sont structurés  en volumes ou en livres comprenant : une partie intitulée diagnostic et une partie formulation de la stratégie, et une partie opérationnalisation ou  mise en œuvre. La seconde démarche consiste à élaborer successivement les différentes parties dans des documents séparés et peut être même avec des rédacteurs différents. Ces deux démarches ont chacune des avantages et des inconvénients.

Pour le Sénégal, l’approche du Président de la République est claire, c’est une démarche séquentielle. Cela se comprend aisément dans un contexte de tension, de manque de visibilité sur les projets et les possibilités de financement. En effet, la présentation du rapport à mi-parcours du PSE a suscité beaucoup de débats, ce qui a sans doute amené le Président de la République à adopter une démarche pédagogique, prudente consistant : à présenter et valider son intention stratégique d’abord avant d’annoncer les mécanismes de mise en œuvre qui feront l’objet du second document. C’est une démarche responsable, de bon sens pour fédérer toutes les idées et les compétences à chaque étape. C’est justement ce document d’opérationnalisation, de suivi et d’évaluation qui répondra aux interrogations soulevées par les uns et les autres. Sur la forme, il devra répondre aux exigences, aux principes, aux valeurs, aux concepts de la méthode de gestion axée sur les résultats qui a été retenue dans le document de formulation de l’intention stratégique. Ce choix permettra d’harmoniser les procédures des partenaires et bailleurs dans le respect de la déclaration de Paris, d’accra que l’’UEMOA, la CEMAC ont repris sous forme de directives.

2. Sur l’idée de la réécriture du document 

Le temps des débats et des concertations sur, notamment, le choix du modèle économique de référence, les axes stratégiques et les scénarii  est épuisé. La question qui se pose est celle du choix du modèle de pilotage et suivi-évaluation du PSE, celle de  son  appropriation,  celle de la définition des cadres de performances pour la reddition des comptes. A ce stade du processus, toutes les énergies doivent se focaliser sur le schéma de mise en œuvre, de pilotage de l’intention stratégique du Président de la République. Il s’agit de se mobiliser autour de i) l’élaboration du document d’opérationnalisation du PSE avec un cadre d’implantation et de suivi –évaluation clair, fonctionnel crédible et lisible permettant l’alignement de tous les acteurs selon les principes de la GAR  et iii)  de la mise en place d’un plan de conduite des changements. La contribution des experts en suivi et évaluation des politiques publiques  et ceux disposant d’une expérience dans l’implication de la GAR est attendue. Depuis la signature de la déclaration de Paris et d’accra, le Sénégal comme la plupart des pays de l’UEMOA n’a pas encore implanté dans son administration ce système de gestion qui appelle un changement de logique dans la gestion des affaires publiques.
 

3. Sur l’absence de  Plan d’actions prioritaires PAP 2014-2018 

Les observations relatives à l’absence de PAP et la nécessité d’aller vers la pluri annualité du budget sont pertinentes. Les critères de sélection, de priorisation des actions du PSE sont discutables dans une démarche axée sur les résultats de développement. Le document d’opérationnalisation devra  permettre de passer des orientations ou axes stratégiques en programmes nationaux avec des  cadres logiques, des cadres de résultats pour établir les chaînes de responsabilités et produire des rapports de performances. Dans la pratique, il y aura trois PAP ; - PAP du Gouvernement qui pourrait se décliner en tableau de bord  gouvernemental, PAP de chaque ministère et organe d’exécution, et enfin le PAP de chaque région ou département. Il faut cependant souligner qu’un PAP sans un cadre de dépense à moyen terme (CDM) qui cadre les prévisions budgétaires sur au moins 3 ans glissant  n’est pas évaluable. Les CDMT permettront également d’application la budgétisation axée sur les résultats. Au total,  le constat d’absence de PAP  ne saurait être une critique recevable pour tout technicien qui  pratique cet exercice.  Les PAP  et  les CDMT  qui  constituent la base de la budgétisation axée sur les résultats  qui sera traitée dans le document d’opérationnalisation du PSE.

4. Sur l’exploitation des publications des services des ministères chargés de l’Economie et des Finances

Heureusement, que le texte comporte peu de nouveautés, c’est le contraire qui serait surprenant et  techniquement inacceptable du point de vue de la méthode et de la rigueur dans la construction d’une vision. Un pilote qui élabore son plan de vol sans les données météorologiques ne rassure pas quant à la probabilité  d’arriver à destination. Que ceux, qui ont rédigé ce texte de formulation de l’intention stratégique du Président de la République, aient compilé les publications des services des ministères en charge de l’économie et des  finances  (133 points de compilation dans le chapitre diagnostic) est une démarche qui rassure  et crédibilise la base des choix stratégiques du document. Nous devons de ce point de vue féliciter les rédacteurs, ils se sont abreuvés à la bonne source (Dpee, Dcef entre autres) et du Plan (Cepod et Ansd).

On a souvent entendu ou lu dans la presse que les services des ministères en charge de l’économie et des finances n’ont pas été associés ou suffisamment impliqués. La contribution de Sakho vient contredire cela, elle nous rassure de l’implication effective de ces services et mieux ils sont responsables du contenu du volet diagnostic du chapitre IV. Pour ce qui est de la qualité des documents de formulation de l’intention stratégique, disons le, quelle est l’expérience du Sénégal en matière d’implantation de la gestion axée sur les résultats ?. C’est la première fois au Sénégal, avec le Président Macky SALL que nous engeons un processus participatif d’élaboration de la vision d’un Président de la République. Quel document de formulation d’une vision ces services ont déjà élaboré, pour quel président, quelle a été  la vision ? Existe-t-il un document de référence méthodologique d’implantation de la Gestion axée sur les résultats ?  Si la réponse est négative, pourquoi ne pas accepter un apport extérieur ? L’état d’esprit consistant à jeter le discrédit sur l’autre, à considérer que  tout ce qui n’est pas fait par  soi est à rejeter. Au total, le PSE a besoin d’apports de compétences extérieures à l’administration, des sénégalais  ont contribué, nous devons magnifier leur patriotisme au lieu de chercher à discréditer. Le Président de la République a appelé à la mobilisation, eux ils se sont mobilisés durant cette première étape, d’autres viendront les rejoindre dans le seul intérêt du Sénégal.

5. Sur l’engagement des  bailleurs et partenaires

Les experts en pilotage de plan stratégique ainsi que les partenaires techniques financiers sont attentifs quant à  la capacité du gouvernement à piloter l’intention stratégique du Président de la République et  à impulser les changements attendus par les populations.

Les promesses et intentions de financement enregistrées par le gouvernement annoncent le contraire, il faut se doter de capacités crédibles à piloter le PSE à tous les niveaux pour transformer les promesses en engagements.

6. Sur les propositions de réformes

Il faut »hâter certaines réformes financières et budgétaires «  notamment sur la déconcentration de l’ordonnancement au profit des ministères sectoriels aussi bien pour les dépenses de fonctionnement que d’investissement est possible. La plupart des pays de la zone CEMAC l’ont déjà fait et ont adopté le budget-programme depuis 2010-2011. Ils ont également, lancé le processus d’implantation de la Gestion axée sur les résultats dans le cadre de l’harmonisation des procédures des bailleurs, conformément à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et au plan d’action d’Accra. Au demeurant, il sied de noter que le grand défi demeure encore l’introduction de la pluri-annualité dans la  gestion budgétaire. On ne peut pas introduire la logique de performance, la culture du résultat sans passer en mode de fonctionnement projet dans l’administration, l’administration sénégalaise n’échappe pas à ce constat. Le fonctionnement en mode projet dans le secteur public doit être construit autour de la méthode de la GAR qui a été retenue.
 

• Sur la rationalisation du système de contrôle,

Le renforcement du système de contrôle, OFNAC, IGE, capacités du parlement, contrôle interne des ministères, cour des comptes est certes une condition nécessaire mais elle n’est pas suffisante dans un contexte d’émergence de la conscience et de la contestation citoyenne. Le contrôle législatif et réglementaire de l’action publique ne garantit  nullement à l’homme politique qui est le Président de la République la légitimé de ses choix  et de son intention stratégique. On peut se demander, quelle est la place du citoyen dans ces réformes.  Parmi les réformes, il y a celle de passer d’une logique de contrôle à priori  à celle de contrôle à postério qui  cadre avec le principe de responsabilisation des acteurs et la déconcentration de l’ordonnancement. Les performances de l’autorité de régulation des marchés doivent être également évaluées.

Il faut un véritable système d’évaluation des politiques publiques . Le citoyen est au début et à la fin des interventions publiques. L’adhésion des populations, leur mobilisation et  leur implication  effective au processus de transformation et à la résolution de leurs problèmes ne se feront pas uniquement avec le système de contrôle,  d’inspection ou d’audit.

En tant que citoyen, je suis intéressé par le contrôle de régularité, des procédures, des normes législatif, réglementaire ou administratif  mais aussi par la pertinence des choix et stratégies

Oui, moi citoyen, je veux me sentir impliquer, écouter pas uniquement aux moments des consultations électorales.

Oui moi, citoyen, je souhaite me mobiliser  dans la lutte contre la corruption, mais aussi, je veux savoir si les ministères ont livrés les produits promis, et ces derniers  sont durables ;

Oui, moi citoyen, on m’avait promis et mobilisé autour d’une stratégie visant la réduction de la pauvreté de 50%  d’ici à l’horizon 2015. J’attends l’évaluation , qui va-t-on m’annoncer la bonne nouvelle ? Qui va revendiquer la paternité de cette stratégie ? La démarche du Président de la République est de ce point de vue, une rupture, il élabore, indique le sens, pilote, mobilise et responsabilise. Demain les responsables seront identifiés.

Oui, moi citoyen, je suis intéresserai par le respect des procédures des marchés publics, mais j’attends la réception du poste de santé de ma localité ?

Oui va me fournir les informations sur la pertinence, l’utilité des politiques publiques? L’Inspection générale d’Etat ? L’OFNAC ? La cour des comptes ? Les services de contrôle des ministères ?  

Au total qui garantit la réflexive des politiques publiques ? Le Président de la République a besoin d’impulser les changements, la transformation de la société à travers le Yonou Yokoute, quelle est la structure dédiée à cela, par mécanisme sera-t-il alerté sur la cadence,  le degré d’adhésion ou de rejet par la population du PSE ? Qui va encadrer le débat citoyen ? Y a-t-il un modèle économique, ou un système d’inspection ou de contrôle ? Ces questions vont au delà des normes, procédures, règles, lois. Elles sont imminences politiques, c’est l’efficacité politique, la réflexivité des politiques qui  sont questionnées.

Alors quel est rôle du parlement dans une logique de résultats de développement et de responsabilisation accrue ? Parlement contrôleur ou parlement évaluateur de l’efficacité politique des politiques publiques et des autorisations budgétaires. Quel esprit et quel contenu pour la loi de règlements ? Les parlementaires doivent, au delà des clivages politiques être outillés utiliser les mêmes codes et langage que l’exécutif, et surtout  s’approprier la démarche du Président de la République afin de jouer un rôle de relais.

Je suis ministre, responsable sectoriel alors comment m’informer sur la qualité des services offerts aux publics ? Comment engager mes services sur la voie de la performance et de la responsabilité ? Répondre à ces questions, ce n’est de l’économie, ni du contrôle ou de l’inspection mais c’est le suivi et l’évaluation des politiques publiques.

L’institutionnalisation de la pratique de l’évaluation des politiques dans le cadre de la gestion axée sur les résultats et la maitrise du processus de déploiement constituent les moyens  par lesquels les  questions posées trouveront des réponses.

En conclusion, le développement de notre pays passe par la discipline, le respect de l’autre dans la critique qui élève l’Homme, l’ouverture d’esprit qui le renforce et le rend performant, la persévérance et le culte du travail qui impliquent la reconnaissance de la société.

SYLLA Cheikhou Oumar,
Expert en suivi et évaluation des politiques publiques,