LA FORME RÉPUBLICAINE ET D’ORGANISATION DE L’ETAT (par Ndiaga SYLLA, Analyste électoral, Membre du GRADEC)

I. DE LA FORME REPUBLICAINE DE L’ETAT- LA LAICITE
Le titre premier de la loi fondamentale consacré à l'Etat et à la Souveraineté énonce en son article 
premier, alinéa 1 : « La République du Sénégal est laïque, démocratique et sociale. Elle assure 
l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race, de sexe, de religion. Elle 
respecte toutes les croyances ».  
Dans son contenu, cette disposition révèle éloquemment la forme que le constituant a voulu donner à 
la République sénégalaise. Du point de vue syntaxique, les adjectifs « laïque », « démocratique » et 
« sociale » sont des attributs du groupe nominal « la République du Sénégal ». De plus, il ne serait pas 
inexact de considérer que les principes d’égalité entre les citoyens et de respect de leur croyance, 
édictés respectivement dans les deuxième et troisième phrases de l’alinéa susvisé, fassent partie de la 
description.   
A mon humble avis, le verrouillage, opéré au dernier alinéa de l’article 103, dans le titre XII de la 
Constitution intègre également tous les attributs de la république énoncés dans le titre premier y 
compris son caractère laïc : « La forme républicaine de l'Etat ne peut faire l'objet d'une révision ». 
C’est dire que l’intangibilité du principe de laïcité figure dans la Constitution de 2001 en vigueur.    
Au demeurant, ma conviction est que la séparation de la société civile et de la société religieuse 
constitue un gage de cohésion nationale et de paix durable. Tel est l’esprit du 2e alinéa de l’article 24 
de la Constitution de 2001 qui dispose : « Les institutions et les communautés religieuses ont le droit 
de se développer sans entrave. Elles sont dégagées de la tutelle de l'Etat. Elles règlent et administrent 
leurs affaires d'une manière autonome ». Il faut souligner que ces dispositions contenues dans la 
première constitution de 1959 ont survécu à toutes les révisions constitutionnelles1. 
En outre, le projet de révision constitutionnelle préconise le remplacement du dernier alinéa de  
l’article 103 par les nouvelles dispositions suivantes : « La forme républicaine, la laïcité, le caractère 
indivisible, démocratique et décentralisé de l’Etat, le mode d’élection, la durée et le nombre de 
mandats consécutifs du Président de la République ne peuvent faire l’objet de révision. Cet article ne 
peut être l’objet de révision ».
Relevons que cet alinéa renfermant, dans ses premières dispositions, une clause d’éternité, il serait 
donc superfétatoire d’ajouter à nouveau la même clause.  
D’après ce qui précède, il ne semble pas nécessaire de reprendre les principes encadrant la forme 
républicaine de l’Etat. Toutefois, le caractère indivisible, bien que contenu dans l’article premier de la 
Constitution du Sénégal de 1959, a disparu de notre charte fondamentale depuis la LOI N° 60-045 
A.N. du 26 août 1960 portant révision de la Constitution de la République du Sénégal. En 
conséquence, l’évocation de l’indivisibilité de l’Etat à l’article 103 nouveau sans qu’au préalable ce 
principe n’ait été réitéré dans le titre premier pose problème quand bien même il est proclamé dans le 
préambule de la Constitution de 2001 « le principe intangible de l’intégrité du territoire national et de 
1 Textes constitutionnels du Sénégal de 1959 à 2007, par Ismaïla Madior FALL, Collection du CREDILA, XXIII
l’unité nationale dans le respect des spécificités culturelles de toutes les composantes de la Nation ». 
Rien n’est beau que cette formule, tant le constituant a été on ne peut plus inspiré !  
II. DE LA FORME D’ORGANISATION DE L’ETAT - LA DECENTRALISATION 
Le Sénégal a opté pour une décentralisation progressive et prudente depuis son accession à la 
souveraineté internationale. Ce processus étant devenu irréversible comme en témoignent nombre de 
réformes initiées, notamment la loi n° 72-25 du 19 avril 1972 qui étend la décentralisation en milieu 
rural ; la régionalisation ainsi que le transfert de nouvelles compétences dans neuf (09) domaines aux 
régions, aux communes et aux communautés rurales en 1996 ; la première phase de la réforme de 
l’Acte 3 de la Décentralisation bouclée par l’adoption de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 
portant Code général des Collectivités locales (CGCL) en passant par la constitutionnalisation de la 
décentralisation à travers la Loi n° 94-55 du 13 juin 1994 portant révision de la Constitution. 
Malgré le processus d’approfondissement de la décentralisation et la territorialisation des politiques 
publiques prônée, force est de constater que les collectivités locales peinent encore à assumer 
pleinement leur mission. 
a)- Au niveau institutionnel, la révision constitutionnelle en cours devrait offrir l’opportunité de 
repenser la décentralisation.  
D’abord, il eut été plus judicieux d’énoncer la forme d’organisation de l’Etat dès l’article premier pour 
donner plus de prééminence et « un ancrage constitutionnel » à la décentralisation comme dans la 
Constitution française qui consacre aux collectivités territoriales un titre entier comportant une dizaine 
d’articles. Ainsi l’article premier énonce : « La France est une République indivisible, laïque, 
démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction 
d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est 
décentralisée ». 
Ensuite, même si le projet de révision entend maintenir les principes de la libre administration et de la 
participation citoyenne tout en annonçant des compétences générales, il n’évoque pas le principe de 
transfert des compétences spécifiques ni les ressources financières. Il ne fixe pas les catégories de 
collectivités territoriales et les modalités de leur création et il ne renvoie à aucune autre loi. Serait-il 
approprié d’énoncer le principe de la Déconcentration à cette position sans en fixer les contours (le 
contrôle de l’égalité) ? 
A mon avis une bonne partie du titre premier du CGCL relative à la libre administration des 
collectivités locales de la participation citoyenne aurait dû être insérée dans la constitution. L’essentiel 
des questions soulevées sont pourtant réglées dans l’avant-projet de constitution proposé par la 
Commission Nationale de Réforme des Institutions (CNRI).
La démocratie locale pourrait être renforcée par de nouveaux mécanismes garantissant une meilleure 
implication des populations à la gouvernance locale. Sous ce rapport, il convient de s’inspirer des 
procédures applicables en France telles que l'exercice du droit de pétition à l’initiative des électeurs de 
chaque collectivité pour demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la 
collectivité d'une question relevant de sa compétence ou encore la soumission, par la voie du 
référendum, de projets de délibération ou d’acte à la décision des électeurs de cette collectivité.2 
2 Constitution française, article 72-1
C’est le lieu de rappeler qu’en vue d’une meilleure protection des droits et libertés, la CNRI avait au 
plan national recommandé, entre autre, la reconnaissance du droit de pétition aux citoyens, 
l’introduction du référendum d’initiative populaire, l’introduction en faveur du citoyen du droit 
initiative législative. 
L’institutionnalisation du  Haut Conseil des Collectivités Locales (HCCL) apparaît nécessaire dans un 
contexte marqué par la suppression du Sénat et l’Acte 3 de la Décentralisation. Dès lors, il fallait, 
d’une part, éviter le retour du Sénat dans notre dispositif institutionnel et l’empiétement sur la mission 
dévolue au Conseil économique social et environnemental (CESE), d’autre part, permettre aux élus 
locaux de participer à l’élaboration des politiques publiques concernant leurs domaines de 
compétences. A cet égard, il serait intéressant que le Gouvernement saisisse le HCCL pour tout projet 
de loi relatif à la décentralisation et que celui-ci ait l’initiative des lois législatives dans les domaines 
du développement local chaque fois qu’il recueille 10% des électeurs. Ce qui conforterait davantage sa 
position du HCCL dans l’ordonnancement institutionnel (titre VI bis) à côté de l’Assemblée nationale 
(titre VI). A défaut, l’on pourrait faire l’économie du HCCL et se contenter du Conseil national de 
développement des collectivités locales prévu par l’article 274 du CGCL au titre des organismes de 
suivi. 
b)- Au plan des ressources : 
La conception du Président de la République soulignée dans son affirmation que « l’Etat ne se 
dessaisit pas » se concrétise par les nombreuses initiatives prises qui auraient pu être gérés par les 
collectivités locales en application des missions que leur attribue la loi. On peut citer le programme 
d’urgence de développement communautaire (Pudc), le Programme présidentiel de modernisation des 
villes (Promovil), le Programme des bourses de sécurité familiale et la couverture maladie universelle 
(Cmu) pour un montant total de 86 milliards de francs Cfa au titre de l’année 2016 tandis que les 
ressources transférées aux collectivités  sont estimées 62,8 milliards de francs Cfa soit 11,3% de la 
Tva. Une comparaison entre l’enveloppe réservée aux bourses familiales (30 milliards) et le Fonds de 
dotation de la décentralisation (22,4 milliards de Francs Cfa)  illustre mieux ce paradoxe. 
Certes, ces mesures visant la réduction des inégalités sociales sont salutaires et traduisent même un 
principe constitutionnel, mais une meilleure articulation pourrait être trouvée à travers une 
responsabilisation plus accrue des collectivités territoriales. En dépit des efforts consentis par l’Etat, 
l’augmentation des ressources allouées aux collectivités locales ainsi que le renforcement des 
mécanismes de financement restent des préalables indispensables pour  booster le développement à la 
base. Sans doute est-il vrai que l’approfondissement de la politique de décentralisation fera forcément 
émerger un nouveau leadership au niveau local capable de maîtriser les enjeux et défis pour le grand 
bénéfice de chaque collectivité. Voilà qui explique le semblant de conflit de compétence entre la 
Ville/département de Dakar et l’Etat du Sénégal. 
En vertu des principes du transfert des compétences et du principe de la libre administration, Dakar 
décide de prendre son « Indépendance » mais l’Etat hésite à lui céder la « Place ». Finalement, en 
renonçant à se substituer en fait3 à la collectivité locale et en n’usant pas de l’argument sécuritaire4, 
l’Etat s’est résolu à consolider la « Nation ». En tout état de cause, cette posture est plus conforme à sa 
nouvelle vision de la décentralisation. 
3 Code général des Collectivités locales, livre II, titre premier, article 288.
4 Op. cit. article 290.
III. DE LA NATIONALITE DU CANDIDAT A LA PRESIDENTIELLE : UN 
CONSENSUS DE LA CLASSE POLITIQUE EN 1991.
Le dialogue politique, renoué après la crise postélectorale de 1988, allait permettre l’entrée de 
l’opposition dans le premier gouvernement de majorité élargie et faciliter la concertation autour du 
système électoral sénégalais. Ainsi la Commission Nationale de Réforme du Code Electoral 
(CNRCE), sous la direction de feu Kéba MBAYE, parvint à élaborer un Code électoral consensuel de 
1992. Dans le même esprit, la Loi constitutionnelle n° 91-46 du 6 octobre 1991 portant révision de la 
Constitution fut adoptée en vue d’intégrer les recommandations de la CNRCE, notamment : la fixation 
de la majorité électorale à dix-huit ans ; la limitation du nombre de mandats du Président de la 
République et la durée du mandat à 7 ans ; l’autorisation des candidatures indépendantes et des 
coalitions de partis politiques ; les compétences des cours et tribunaux en matière de campagne 
électorale ; l’introduction du quart bloquant à l’élection du Président de la République.  
Ce code électoral, adopté à l’unanimité des membres de l’Assemblée nationale le 20 septembre 1991 
prescrit dans la loi organe relative à l’élection du Président de la République et des députés à 
l’Assemblée que le candidat à la Présidence de la République déclare sur l’honneur qu’il a 
exclusivement la nationalité sénégalaise. Mais la Cour suprême, par un arrêt rendu le 15 novembre 
1991, a jugé la loi organique non conforme à la Constitution.5  
En vue de respecter le consensus issu des travaux de la Commission nationale de réforme du code 
électoral, le  Gouvernement opte pour la modification de la Constitution.  Par conséquent, la Loi n° 
92-14 du 15 janvier 1992 abroge l’article 23 de la Constitution et le remplace par les dispositions 
suivantes : « Article 23. – Tout candidat à la Présidence de la République doit être exclusivement de 
nationalité sénégalaise, jouir de ses droits civils et politiques et être âgé de 35 ans au moins ».
A l’exposé des motifs de cette loi constitutionnelle, « le Gouvernement a estimé que c’est à juste titre 
que la commission nationale de réforme du code électoral a souhaité que les candidats à la 
Présidence de la République n’aient pas d’autre nationalité que la nationalité sénégalaise ». Il 
apparaît clairement que le législateur ne s’est pas soucié des conditions et formes d’acquisition d’une 
autre nationalité que pourrait détenir le candidat. Que le citoyen soit de « binationalité », « bi 
nationalité », « double nationalité » ou qu’il détienne la nationalité de tous les pays du monde, lui 
importe peu. 
Il y’a lieu de souligner que la Constitution de 2001 a repris ces dispositions non sans y apporter des 
précisions et rajouts. C’est ainsi qu’en son article 28, elle dispose : « Tout candidat à la Présidence de 
la République doit être exclusivement de nationalité sénégalaise, jouir de ses droits civils et politiques, 
être âgé de 35 ans au moins le jour du scrutin. Il doit savoir écrire, lire et parler couramment la 
langue officielle ». 
Ce rappel historique prouve qu’il y a eu bel et bien un consensus au niveau des acteurs du jeu politique 
sur la nécessité d’empêcher que le Président de la République détienne une autre nationalité. Pour 
autant, la déclaration sur l’honneur prévue à l’article LO.114 du Code électoral et par laquelle le 
candidat atteste que sa candidature est conforme aux dispositions des articles 4 et 28 ne constitue pas 
une condition suffisante. Dès lors, il convient d’interpeller la classe politiques, la société civile et les 
constitutionnalistes.  
 Le Conseil constitutionnel peut-il, en un jour, procéder aux vérifications pour s’assurer de la 
validité des candidatures conformément à l’article LO.118 du code électoral ?
 Existe-t-il une procédure de destitution du Président élu en cas de fausse déclaration sur sa 
candidature ?  
 La législation empêche-t-elle au Président de la République en fonction d’acquérir une autre 
nationalité ? 
 Le Président qui cesse d’exercice ses fonctions doit-il acquérir d’autres nationalités ? 
 A quelle période le binational devra-t-il renoncer à l’autre nationalité ? 
 Le Président de la République est-il passible devant la Haute Cour de Justice pour crime ou 
délit commis lorsqu’il était candidat ou entre son élection et son installation ?
 Le Président de la République élu peut-il être accusé de haute trahison en cas de fausse 
déclaration sur sa candidature ? 
Ces problématiques qui révèlent les limites actuelles de la loi mériteraient d’être approfondies dans le 
cadre de la révision constitutionnelle et à tout le moins à l’occasion de la revue du code électoral. 
En tout état de cause, jusque-là les acteurs s’accordent unanimement  sur la justesse de l’exigence que 
le Président de la République en exercice soit exclusivement de nationalité Sénégalaise. La défense et 
la sauvegarde des intérêts de l’Etat ainsi que la préservation de notre souveraineté le recommandent. 
Mais il semble se dégager deux options. 
La première option est soutenue par les partisans du statuquo qui considèrent qu’avant de solliciter le 
suffrage des Sénégalais, le candidat à l’élection présidentielle ne doit posséder que la nationalité 
sénégalaise. S’il est binational, il devra au préalable renoncer à l’autre nationalité. Il y’a lieu de 
rappeler que, comparativement à la procédure de naturalisation, le Ministre Serigne Mbaye THIAM 
alors membre de la Commission Technique chargée de la Revue du Code Electoral en 2011, avait 
préconisé que nul ne doit être candidat à la présidentielle s’il n’avait pas renoncé à toute autre 
nationalité au moins deux ans avant la date de l’élection. Au reste, la procédure de renonciation à la 
nationalité n’est pas contraignante dans la plupart des pays. A titre illustratif, en France, la 
renonciation est soumise à la seule condition qu’on ne reste pas un apatride donc elle est même plus 
simple pour les binationaux.       
La seconde option est ouverte par le Président Wade à travers son texte publié récemment  et intitulé : 
« Aux observateurs de la scène politique sénégalaise: Bi et double nationalité ». Il s’agit d’exiger la 
preuve de la nationalité sénégalaise à l’installation aux fonctions de Président de la République. Mais 
au regard du délai relativement court qui sépare la proclamation des résultats définitifs et la prise de 
fonction du Président élu, il me semble plus logique de fixer un délai de plus long pour la production 
des pièces attestant de la perte des autres nationalités.     
En définitive, j’estime qu’une fois élu, le Président de la République, eu égard à l’ampleur de ses 
responsabilité, devrait garder à vie sa nationalité sénégalaise à l’exclusion de toute autre. Mais le 
système électoral étant évolutif, le débat devrait se poursuivre et l’on gagnerait à ce qu’il soit mené en 
toute sérénité sans aucune personnalisation en ayant en vue l’intérêt exclusif du Sénégal.  
Sénégal, le 12 février 2016 

Ndiaga SYLLA, 

Analyste électoral, Membre du GRADEC

codelectoral@gmail.com