De la confusion décrétée, des innovations et des pièges. (Par Mame Ndianco Ndiaye)


« Une personne qui n’a jamais commis d’erreurs n’a pas une seule fois tenté d’innover « Albert Einstein
Après avoir annoncé, lors de la cérémonie d’ouverture de l’Assemblée Générale de l’union des Magistrats du Sénégal (UMS), le passage imminent en Conseil des Ministres des projets de réforme des lois organiques sur le statut de la Magistrature et sur l’organisation et le fonctionnement  du Conseil Supérieur de la Magistrature ,le Ministre de la Justice a passé à l’action en faisant  adopter dans un premier temps  le 06 Octobre 2016 ,la modification de  l’ordonnance N°60-16 du 03  Septembre 1960 modifiée par la loi 92-26 du 30 Mai 1992 pour porter   la durée du mandat des membres élus  du Conseil Supérieur de 04 ans à trois ans et le nombre de 03 à 04 et pour consacrer formellement  la consultation à domicile et dans un second temps ,au lendemain du conseil des ministres du 02 Novembre courant ,il nous a été informé  de l’adoption des nouveaux textes sur le statut de la magistrature et de la modification de la loi organique 2008-35 du 07 Août 2008 portant création ,organisation ,fonctionnement de la Cour Suprême du Sénégal .
Si à l’annonce de ces projets et à la suite du Communiqué du Conseil des ministres du 06 Octobre 2016 suivi de celui des services de presse du Ministère de la justice, l’on n’a pas noté de commentaires hormis la contribution le 16 Août 2016  de notre collègue Souleymane Téliko ,Conseiller à la Cour d’appel de Thiès ,celle des derniers textes a eu plus d’échos et a  créé une confusion retentissante qui a emporté dans son sillage les réactions les plus inattendues de la part  du Bureau de l’Union des Magistrats du Sénégal dirigé par Maguette Diop. En effet, la position du Bureau exécutif de l’UMS - affichée dans la plupart des organes de presse avant de faire l’objet d’un communiqué le 04 Novembre courant  -est marquée par une désapprobation de la modification apportée aux modalités  de nomination du Premier Président de la Cour Suprême et du Procureur Général près de la dite haute Cour qui bénéficieront d’une mandature de six années une fois nommée alors que suivant leurs informations ,les personnes qui occupent actuellement ces fonctions sont à deux pas de la retraite et  les objectifs de ces textes seraient de leur proroger l’âge de la retraite .   Il faut signaler que ces textes ont été initiés depuis décembre 2006 sous le magistère de Cheikh Tidiane Sy dont les services avaient distribués les projets de réforme portant sur la réforme de la carte judiciaire ,sur l’organisation et sur les décrets et lois de répartition de compétences :d’abord aux juridictions de Dakar ,aux services de l’administration centrale et les différents ordres professionnels ensuite les juridictions de l’intérieur (votre serviteur a reçu son lot de textes à Tambacounda en  2008 avec le projet de rapport de présentation des projets de statuts) 
  Avant de passer en revue l’examen de certaines innovations et les illusions qui les entourent, il faut dans un premier temps  expliquer cette confusion décrétée.                                                                                                                                                                                         l – les sources de la confusion :         
Cette confusion résulte de deux choses à mon avis : d’une part, de  l’éparpillement des textes (A)de même valeur et de même nature et  dont les exposés des motifs ne parlent que de la même chose, à savoir de la carrière des magistrats et de la transparence dans sa gestion et de la discipline ; d’autre part, de l’absence de volonté de concertation au niveau de la  Chancellerie actuelle et du bureau exécutif (B).
I-A) L’éparpillement des textes :
 La non unification de ces textes par le passé est très compréhensible du fait qu’au moment de l’indépendance jusqu’aux années 1980, notre pays ,en tant que jeune Etat, était entrain  de rechercher  son modèle institutionnel et n’était pas  encore stable au niveau législatif. A  l’analyse, vous vous conviendriez que tous ces textes aussi bien  la loi organique sur le statut,  la loi sur le Conseil Supérieur que les dispositions contenues dans la loi organique sur la Cour Suprême et relatives aux pouvoirs du Premier Président de la Cour Suprême  pouvaient faire l’objet d’un seul corpus. Ce souhait  procède d’un pragmatisme mais colle plus aux tendances des techniques législatives modernes .Un texte est plus étoffé quand il se suffit à lui-même .Plusieurs législateurs modernes préfèrent ,en lieux et places de textes dont les caractères  disparates peuvent faire apparaitre des incohérences, des articles fusionnés en sous- articles et paragraphes pour constituer un seul point .La lecture de la panoplie de rapports de présentation des textes communiqués sous le magistère de Cheikh Tidiane Sy ,on voit que certains articles sont des redites ,des commentaires des articles ,des proclamations de principe qui relèvent plutôt de la soft law ,des digressions et mêmes des contradictions .
Le choix d’abroger et de remplacer la loi organique actuelle par une nouvelle a été aussi fastidieuse que laborieuse et n’a été d’aucun avantage si ce n’est de  prolonger les attentes et d’agrandir les espoirs .Un amendement  avec une refonte de tous les textes d’égale valeur au regard de la hiérarchie des normes était plus judicieux. Une réforme par série de modifications de textes discutées et adoptées ensemble par les parties est plus pertinente par rapport aux objectifs de transparence, d’indépendance de la justice poursuivis.                                                                                    La réactualisation de ses textes devait passer aussi bien pour le Ministère de la justice que le Bureau exécutif à une invitation à la discussion .Le Bureau exécutif ne devait pas attendre que le gouvernement passe à la vitesse supérieure pour ne soulever qu’un seul grief :le mandat de six ans des chefs de cour  .Une réaction qui risque de faire nourrir des passions inutiles  en personnalisant  les débats en ravalant des questions de principes en débats de préséance 
l- B )L’absence de volonté de concertation de la chancellerie et du bureau :
  Pourtant, l’Union des Magistrats du Sénégal dont l’unique instance centrale  délibérante après le bureau exécutif  –sans organe intermédiaire entre ses deux , ni comité directeur ni conseil des Comités de ressorts  ou de juridictions encore moins une commission scientifique –ne  s’est pas offerte un cadre approprié pour passer à la loupe la mise en œuvre détaillée des principes proclamés dans les nouveaux articles .Le seul effort fourni par le bureau dirigé à l’époque  par le Président Abdoulaye Ba était de distribuer les conclusions du séminaire organisé par la Cour de Cassation à l’intention d’une trentaine de magistrats sous l’égide du Premier Président Papa Oumar Sakho en Octobre 2009 .Cela n’était pas pour restituer ou valider les travaux et la suite ,il nous a été demandé courtoisement d’assister  à un exposé sur l’éthique et la déontologie présentée par notre collègue Madièyna Bakhoum , actuel Directeur adjoint du Centre de formation judiciaire (CFJ) sous la houlette du Procureur Général de la Cour Suprême d’alors  Abdoulaye Gaye connu pour son orthodoxie conformiste .                                                                                                                                                                        Les services de l’administration Centrale du Ministère de la justice –des magistrats –ont, depuis plus d’une année, entrepris  de travailler sur les réformes envisagées .Le bureau de l’UMS et des chefs hiérarchiques -comme toujours- étaient au courant mais entretenaient la « manie du secret d’Etat », -on ne sait au nom de quelle loyauté-  avec même une certaine condescendance.                                               La démarche solitaire ne doit pas occulter les bénéfices de la rapidité d’exécution entre la promesse et le début de sa mise en œuvre en  limitant notre analyse sur    les destinataires de certains acquis alors qu’il a des innovations qui intéressent tout le monde avec des limites.                                        
 ll- Les innovations et les pièges dans l’innovation : 
ll - A) les innovations                                                                                                                                                       Ces textes  qui  ont suscité de l’engouement auprès des magistrats, comportaient des avancées significatives  et étaient fondées sur un état des lieux concertés sur la carrière des magistrats et sur la gestion et en un mot comme en mille, l’indépendance de la justice et le professionnalisme tant attendu des magistrats. On peut les citer entre autres :
-L’accroissement des effectifs justifie la création de nouveaux emplois et la revalorisation de certaines fonctions jusque là pourvues par le Ministre de la justice (juge d’instruction) ou par ordonnance du président du Tribunal Régional dénommé Tribunal de Grande Instance  (Tribunal pour enfants) ,sans condition de grade ou d’ancienneté.
-La mobilité dans les emplois traduit par une limitation de la durée d’exercice de certaines fonctions :cinq (05)ans pour les chefs de cour d’appel ,les chefs de parquets généraux ,les chefs de juridictions et parquets .A l’expiration de la durée , si le titulaire du poste n’est pas remplacé ,il est directement renvoyé en fonction à la juridiction supérieure même en surnombre et remplacé automatiquement par le magistrat le plus ancien de la juridiction .
-La motivation de la nécessité de service ainsi que la durée du déplacement et uniquement pour un emploi supérieur ou équivalent à celui qu’ils occupaient précédemment
-La communication de la note chiffrée avec appréciation globale  et le droit de recours
-L’abaissement de la condition d’ancienneté pour le passage en premier grade et hors hiérarchie : maintenant il suffit de douze années pour l’inscription au tableau d’avancement du premier grade gérée par une commission avec échéances pour siéger.
-L’allongement de l’âge de la retraite à 68 ans avec possibilité de choix ; 
- L’institution d’une commission d’avancement
ll-Bles illusions
L’emplacement de la modification relative à la mandature dans la loi organique 2008-35 pose problème ,-une idée du reste fort partagée par certains membres du bureau .L’on se pose la question à savoir pourquoi la nomination du Premier Président qui n’est pas une question d’administration mais statutaire n’a pas été réglée sur le corpus de la loi organique portant statut des magistrats notamment dans le titre II comme il en est actuellement avec l’article 44 de la loi organique 92-27.Cet imbroglio législatif  ne doit pas  faire perdre de vue la nécessité d’extirper de la loi 2008-35 certaines dispositions comme l’ article 9 de LO 2008-35allouant certains pouvoirs disciplinaires exorbitants au Premier Président de la Cour Suprême comme l’interdiction temporelle d’exercice à un membre de la Cour .                                                                                                                                                     
Dans le rapport de présentation du nouveau projet de statut ,on peut noter aussi la dotation de  pouvoirs exceptionnels de  ce genre aux Premiers présidents de Cour d’Appel qui disposaient de pouvoirs d’avertissement en dehors de toute sanction disciplinaire(article 16 LO92-27)  .Ces derniers auraient les  moyens de faire   des réprimandes avec inscription au dossier (article 20 du projet ).Si tout pouvoir hiérarchique doit être accompagné de moyens pour faire la discipline ,le pouvoir d’évaluation et la possibilité de dénoncer  directement  des faits au  Conseil Supérieur  de la Magistrature  (article 25 du projet )suffisent à notre humble avis pour garantir l’effectivité du principe d’ordre et de discipline .L’ inscription au dossier sans les garanties de droit de défense sont disproportionnées par rapport au but poursuivi à savoir la discipline.
Il faut donc savoir que la caducité au bout d’un mois de l’interdiction temporelle d’exercer    et la prescription anale des poursuites à partir de la dénonciation ont été prévues ,l’opportunité des poursuites est toujours à la libre disposition du Garde des Sceaux (article 25) .Au chapitre de la discipline ,(puisqu’il était beaucoup question de discipline sous l’ère du ministre  Cheikh Tidiane Sy ),il ya la définition de la faute professionnelle à côté de la faute disciplinaire (article 19 du projet )mais un article 16 fort curieux qui parle de « l’interdiction faite  aux magistrats de provoquer toute autre intervention que celles de leurs chefs hiérarchiques, soit auprès du garde des Sceaux ou de l’Administration du Ministère de la Justice ,soit auprès de leurs supérieurs ou membres des commissions relatives à l’avancement et à discipline ».Ce texte qui semble prôner le retour à l’orthodoxie administrative et à la dignité professionnelle rend compte d’une réalité voir d’un fléau qui inclut le copinage ,la discrimination par  certains chefs de Cour qui n’hésitent à divulguer certaines informations à leurs poulains avant la tenue de la réunion du Conseil Supérieur de la Magistrature .
La création et la valorisation de certains emplois ne peuvent pas résoudre les souffrances nées des pratiques discriminatoires.                                                                                                                                          Nous aimons bien l’article 5 sur l’inamovibilité des magistrats du siège de la Loi 92-27 portant statut de la magistrature et rappelons toujours la nécessité de définir et de limiter les cas de nécessité de service qui est une notion très élastique .Mais hélas voilà que le gouvernement vient de faire l’option d’une consécration légale formelle de la consultation à domicile qui  va chambouler toutes les déclarations d’intentions pieuses  et parachever l’inefficacité des dispositions comme  l’article 53 LO92-27 et 84 du projet présenté qui prévoient que les présidents de Tribunal de Grande Instance de 2e Classe seront obligatoirement choisi parmi les magistrats les plus anciens du 2e groupe du 2 e grade .                                                                                                                                                                                      Un autre aménagement de la règle de l’inamovibilité est aussi prévue par l’article 50 LO 92-27,les nominations à un autre emploi du groupe le plus  élevé ne sont dues qu’au choix .Elles interviennent au fur et à mesure des vacances sur propositions du Ministre de la justice ,Garde des Sceaux .
C’est là ou également l’innovation portant sur la réduction de l’ancienneté pour l’accès au premier grade connaît des limites .L’avancement dans le premier grade est fonction de l’emploi occupé, si l’on s’en réfère au projet de décret fixant l’échelonnement indiciaire applicable aux magistrats de l’ordre judiciaire, un magistrat du 5e échelon du deuxième grade  occupant un emploi du 1er grade passe au premier grade avec un échelonnement au 3e échelon  alors qu’un magistrat plus  ancien que lui et occupant un emploi du second grade est promu seulement au 1er échelon .Le fossé qui est déjà énorme va s’agrandir avec l’avènement de ces textes .
L’institution d’une commission d’avancement  qui est une émanation du  Conseil Supérieur est aussi un mirage si elle n’est pas accompagnée de l’augmentation de membres élus d’une manière beaucoup plus consistante que celle proposée à savoir quatre.
Enfin à l’examen du rapport de présentation des textes sur le statut, La liste des emplois vacants  resterait toujours entre les mains du Ministre.
En Conclusion
La garantie de transparence dans la gestion de la carrière des magistrats n’est pas due seulement à la présence du Chef de l’Etat au CSM mais aussi  à côté de l’existence de mécanismes ,un niveau de conscience du magistrat le moins gradé en passant par les chefs de juridictions ,de parquets ,de Cour, par  la Chancellerie jusqu’ au Chef de l’Etat.
 
Mercredi 16 Novembre 2016
Dakaractu



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