Contribution aux débats sur la Réforme foncière au Sénégal

Les  « Consultations citoyennes « du Professeur Sourang, constituent une phase décisive dans le processus de la Réforme foncière mise en œuvre par la Commission Nationale ( CNRF) qu’il est chargé par le Chef de l’Etat, de présider.
Mais sa démarche, pour tenir les « consultations citoyennes » ont malheureusement emprunté celle de l’Acte 3 de la Décentralisation dont les effets pervers ont empêché l’avènement d’un large consensus autour de la Réforme  du Code des Collectivités locales qui en était l’objet.
Tout le monde se souvient que le Chef de l’Etat dut lui-même initier  des consultations complémentaires avec les organisations politiques et les organisations des élus locaux pour tenter  d’obtenir le consensus national que la Commission de l’Acte 3 n’avait pas pu obtenir pour avoir exclu les organisations politiques dans le partage des Termes de Référence et dans la participation aux consultations.
Tout le contraire de la démarche inclusive de la « Commission Nationale  de Réforme des  Institutions » (CNRI) qui avait permis d’aboutir à un large consensus national sur un Projet de Réforme remis au Chef de l’Etat, dont la suite est attendue par les forces vives de la Nation.
En empruntant la démarche de la Commission de l’Acte 3, le Professeur Sourang  exclue les Partis politiques  d un partage des Termes de Référence   de la Réforme du Foncier, et des «  Consultations citoyennes »,  tout en croyant mener «  une démarche inclusive »  pouvant aboutir à un «  large consensus sur la Réforme du Foncier.
Toute Réforme d ‘envergure nationale du Foncier,  interpelle au premier chef les Partis politiques dont la plus part ont déjà dans leur programme une politique foncière.
C’est donc une erreur fondamentale que de penser réformer le Foncier sans leur participation es- qualité.
Non seulement la démarche du Professeur Sourang pose problème quant à l‘obtention d’un large consensus national sur ce projet de Réforme du Foncier, mais aussi,  les propos qu’il tient dans les concertations qu’il a initiées avec l’Administration territoriale,  rapportés par la Presse, soulèvent des interrogations légitimes  sur les principes qu’il présente comme devant guider cette Réforme.
De partout,  l’on entend son plaidoyer  pour la « sécurisation du foncier » qu’il réduit au «  titre Foncier » dont le nombre n’est qu’une dizaine de milliers  pour les 14 millions de Sénégalais.
Son plaidoyer pour le « Titre Foncier » est soutenu par  sa «  vision » de ce que la terre devrait devenir, c’est-à-dire, vendable (cessible) et gage able (garantie pour le crédit). La terre devrait donc être considérée, à travers son appropriation privée, (Titre Foncier) comme une « marchandise », comme les semences, l’engrais et le matériel agricole le sont.
 Le Professeur Sourang semble oublier  que la terre possède deux caractéristiques qui la différencient de tous les autres biens matériels. Elle est « limitée  et est « non reproductible ».
Ainsi, transformer ce « bien » , qui est la terre en «  marchandise »,  c’est la rendre aliénable au profit des détenteurs de capitaux et des créanciers.
Dans tous les pays du monde où une telle Réforme a eu lieu, cela a ouvert la porte à « l’accaparement des terres par le marché et le crédit ».
Dans un pays comme le Sénégal, où 57% des exploitations agricoles familiales cultivent, en agriculture pluviale, moins de 3hectares,  et où,  en agriculture irriguée,  plus de 90%  cultivent moins d’un demi hectare,  qui sont le minimum  de surfaces  requises   pour rentabiliser  le matériel agricole  destiné aux Exploitations familiales pour leur modernisation, une telle Réforme foncière va accélérer l’accaparement des terres  par le marché et le crédit ,  qui va accentuer l’accaparement des terres par voie administrative qui a déjà permis à 17 promoteurs, dont 10 sénégalais de s’octroyer 650.000 hectares, suscitant des « jacqueries «  un peu partout dans le pays.
Déjà, la vulnérabilité économique et financière de ces exploitations familiales  en zone cotonnière et  riz irrigué,  a amené l’Etat  à  payer à leur , le remboursement des dettes de campagnes  de celles-ci vis-à-vis de la « Caisse Nationale de Crédit Agricole »(CNCAS), afin de les permettre de renouveler leur crédit indispensable à leur participation à la campagne agricole qui vient de se terminer.
Que seraient devenues leurs terres aujourd’hui, si elles avaient servi de gage au crédit de la CNCAS ? Ces exploitations familiales  seraient aujourd’hui exclues pour de bon,  de l’activité agricole, et leurs hommes et femmes valides, seraient déjà  transformés en « manœuvres agricoles », ou obligées à l’exode rural vers Dakar et /ou à l’immigration clandestine.
Ainsi, la « sécurisation des terres »  à travers la « transformation du droit d’usage en titre foncier »,  est la voie royale à une expropriation massive des  exploitations familiales pauvres, victimes à la fois d’insuffisance de terre, et de la  politique de l’Etat  de financement   de l’agriculture.
Ces propos du Professeur Sourang sont aussi en porte à faux avec ceux tenus publiquement par le Ministre de l’Agriculture, du haut de la Tribune du Forum Mondial sur le Foncier qui s’est tenu récemment à Dakar.
N’avait il pas soutenu dans son discours, que la Réforme en cours  n’envisage pas «  l’appropriation privée de la Terre », et qu’il n’y aurait pas de « marché foncier rural » ?
De même, quand le Professeur Sourang soutient  que la Réforme  va substituer au pouvoir d’affection des terres des Collectivités locales, un «  droit de bail », ne restreint  il pas  de ce fait la durée de jouissance  de ces affectations, du fait que le bail est limité dans le temps,  et n’est assujetti à  aucune condition de mise valeur, alors que l’affectation est définitive , à condition de mettre en valeur la terre ainsi  obtenue ?
L’affectation est donc plus appropriée que le bail pour celui qui est soucieux de durabilité  pour son projet de production. 
Les abus constatés  dans l’exercice du pouvoir d’affectation des terres du Conseil des Collectivités locales sont en fait le résultat du pouvoir exorbitant que le pouvoir exécutif a conservé en la matière.  En Effet, aucune délibération portant affectation des terres n’est valable qu’après approbation due l’Administration territoriale ( Préfet et Sous Préfet).
L’Administration territoriale exerce, par dérogation  aux dispositions générales  qui encadrent le contrôle des Collectivités locales, nu contrôle d’opportunité de toutes délibérations sur le foncier, en plus de son pouvoir de légalité sur tous leurs actes.
L’Administration territoriale devient ainsi « juge et partie » pour les affections foncières. C’est ce cumul de fonction qui a rendu inopérant  le contrôle de légalité des attributions foncières, au point que les abus en la matière sont aujourd’hui brandis comme motifs pour dessaisir les collectivités locales de ce pouvoir d’affectation des terres du Domaine National.
Le Chef de l’Etat précédant en a usé et abusé  pour  favoriser l’accaparement des terres à grande échelle au point de diviser  des Conseils des Collectivités locales dans les attributions de vastes domaines initiés par l’Etat  à travers ses représentants dans l’Administration territoriale.
Ainsi,  toute Réforme foncière conservant ce pouvoir de «  contrôle d’opportunité »  qui donne à l’Administration territoriale  le pouvoir  d’approbation des délibérations d’affectation des terres, tout en visant à  substituer le « pouvoir d’ affectation du Conseil des Collectivités locales  par le bail »,  ne constitue qu’un dessaisissement supplémentaire des pouvoir des Collectivités locales sur le Foncier.
Ce dessaisissement est confirmé  par la proposition « d’immatriculation des terres au nom de l’Etat », qui enlève aux Collectivités locales tout fondement légal à leur pouvoir d’affectation des terres du Domaine National. 
Pourtant, leur farouche opposition à l’Acte 3 de la Décentralisation était pour l’essentiel due au  projet de « Communalisation intégrale » qu’il véhiculait, et qui risquait de leur enlever ce pouvoir d’affectation conquis  de haute lutte.
Leur adhésion n’a pu être obtenue par le Chef de l’Etat, que lorsque le Projet de Réforme des Collectivités Locales avait reconduit ce pouvoir dans ses dispositions,  en l’étendant même aux anciennes Communes qui n’en disposaient pas.
D’ailleurs , le fait d’envisager  que le l’Etat, après avoir immatriculé la terre en son nom, accorde un « sous bail »  aux Collectivités locales pour leur permettre d’en disposer, n’est qu’une nouvelle confirmation du projet que vise la Réforme foncière pilotée par le Pr Sourang,  de dessaisissement des Collectivités Locales  de leur pouvoir de gérer la terre du Domaine National, qu’elles obtenu depuis la  réforme de 1972 portant leur création.
Ainsi, au nom de la « sécurisation » du Foncier, le Pr Sourang vise, à travers  la transformation   du « droit d’usage » en «  titre foncier »,  et « l’immatriculation des terres au nom de l’Etat »,  à obtenir le dessaisissement des Collectivités de leur pouvoir foncier au profit de l’Etat, et du pouvoir d’argent (investisseurs privés et créanciers bancaires), et non à  sécuriser l’exploitation familiale  et à  renforcer le pouvoir des Collectivités locales.
Pourtant, le Ministre chargé de l’Agriculture était formel lors du Forum Mondial Foncier rappelé plus haut. Pour lui, il ne s’agit pas de transférer la terre à des propriétaires privés,  mais de consolider les acquis des collectivités locales, de moderniser les exploitations agricoles familiales  et de promouvoir l’investissement privé à travers un  « partenariat gagnant- gagnant », sous forme de  « contractualisation ».
Une telle option, pour la Réforme foncière, suppose le renforcement des pouvoirs fonciers des Collectivités locales, et  la codification de la « transmissibilité  par héritage », de la terre affectée à l’exploitation familiale.
C’est ainsi que la transformation du Domaine National, en « Domaine privé des Collectivités locales »  et la fin du « contrôle d’opportunité »  qu’exerce  le pouvoir administratif (Préfet, et Sous Préfet)  sur les délibération foncières,  pour laisser au «  contrôle de légalité » leur permettraient  d’être de véritables interlocuteurs face aux investisseurs pour un « partenariat   gagnant -gagnant »  véritable, à travers la « contractualisation » et de pouvoir  redistribuer la terre en faveur  des exploitations familiales  dont l’absence et ou l’insuffisance de terre, constitue  leur principal obstacle pour accéder à la modernité et sortir de la pauvreté.
De même, la Codification du « droit de transmission par héritage »  de la terre affectée,  et    la  non cessibilité de celle –ci,  sont  les moyens les plus appropriés  pour sécuriser le foncier  de l’exploitation familiale.
Ainsi,  au regard des principes, tels qu’énoncés  par le Professeur Sourang, les enjeux  de la Réforme du foncier encours, sont lourds de danger pour la paix sociale,  notamment en milieu rural, et pour  la stabilité du pays.
Notre pays gagnerait à voir le Professeur Sourang, prendre langue,  dès maintenant, avec les Partis politiques,  plutôt que d’attendre finir un pré projet  ficelé,  pour  ensuite  recueillir leurs avis, comme cela fut le cas avec l’Acte 3 de la Décentralisation.
 Ce sont les Partis politiques qui gouvernent les Collectivités locales, et non les organisations de la société civile mises en avant par le Professeur Sourang dans ses concertations.
Donc, leur enlever des pouvoirs sans l’assentiment des Partis politiques est un risque que le Gouvernement devrait éviter de courir.
Ibrahima SENE  PIT/SENEGAL CDS
                                                                                                Dakar le 31 mai 2015